Hacia una reforma pensional que se adapte a la realidad del país

Existe un amplio consenso sobre la necesidad de reformar el sistema pensional y sobre cuáles son sus principales problemas. Entre estos están (1) la baja cobertura, (2) la regresividad de sus reglas de beneficios, (3) la inequidad de beneficios entre los regímenes públicos y el régimen ahorro, (4) la carencia de seguridad y suficiencia de ingresos del régimen de ahorro, por encima de un salario mínimo, y (5) la sostenibilidad financiera a mediano plazo de la garantía de pensión mínima.

Sin embargo, no existe un consenso sobre cómo reformar el sistema para resolver todos esos problemas. Una razón importante para esa falta de consenso es que cualquier reforma estructural que cambie significativamente cuánto se ahorra y se invierte, y/o cuánto gasta el Estado en pensiones, no sólo en el corto plazo, sino en el mediano y largo plazo, tendría consecuencias muy importantes en la economía del país durante varias generaciones. En particular, una reforma que reduzca significativamente el ahorro puede dejar al Gobierno Nacional en dificultades de financiamiento, pues los aportes al régimen de ahorro constituyen la mayor fuente de demanda interna de sus títulos de deuda. En general, depender demasiado de financiamiento externo pone en riesgo el funcionamiento mismo del Estado, que además de las pensiones, debe pagar todo tipo de servicios públicos básicos, como salud, educación, seguridad, justicia e infraestructura.

Durante la campaña el presidente Petro esbozó una propuesta que atacaría el problema de la cobertura, aumentando el ingreso subsidiado de Colombia Mayor, y resolvería la inequidad de beneficios entre el RPM y el RAIS, unificándolos en un sistema de pilares complementarios. Sin embargo, su propuesta no fue suficientemente detallada para entender si eliminaría la enorme regresividad del sistema, particularmente alta en el RPM, cuyas reglas de beneficios castigan brutalmente a los trabajadores informales que no logran el mínimo de semanas. Por otra parte, en lugar de plantear una reforma para atacar los grandes problemas actuales del régimen de ahorro, propuso reducir drásticamente el ahorro pensional, lo cual tiene el problema mencionado en el párrafo anterior. Adicionalmente, no ha mencionado cómo abordar la sostenibilidad financiera de la garantía de pensión mínima, que tal como funciona actualmente, constituye una bomba de tiempo para el Estado.

En este sentido, a continuación planteamos una propuesta de reforma, que busca mantener el nivel de ahorro pensional actual, y que además atacarían los cinco problemas enumerados al inicio del artículo.

Actualmente el sistema tiene un tratamiento diferencial para cuatro grupos de trabajadores, muy excluyente e injusto. Por un lado, están las personas que, al llegar a su edad de retiro, han trabajado con contratos formales de alrededor de un salario mínimo durante más de 22 o 25 años (según el régimen). Estos reciben una tasa de reemplazo garantizada de 100% (es decir, una pensión igual a sus ingresos antes del retiro). La pensión que reciben está subsidiada en más de la mitad por impuestos generales. En segundo lugar, están los trabajadores formales con ingresos mayores al salario mínimo, quienes en su mayoría cotizan al régimen de ahorro durante su vida laboral, hasta 10 años antes de jubilarse. En ese punto, se trasladan al régimen público del RPM, que les otorga una pensión subsidiada con impuestos generales, y con una tasa de reemplazo garantizada entre el 60 y 65%. El tercer grupo son los trabajadores formales que no se pasan al RPM a tiempo, y terminan demandando a la AFP correspondiente, pues reciben una tasa de reemplazo cercana al 30%, y si están en retiro programado, su pensión además fluctúa con el vaivén de los mercados financieros, sin límite conocido más allá del salario mínimo. En cuarto lugar, están más del 75% de los trabajadores en Colombia, quienes no logran acumular suficiente tiempo en contratos formales para acceder a la garantía de pensión mínima, y terminan recibiendo una devolución de aportes si están en el RAIS (quedando desprotegidos durante la etapa de retiro) o peor aún, una indemnización sustitutiva si están en el RPM, que representa una devolución de aportes, pero sin ningún rendimiento por encima de la inflación. Esto último equivale a quitarles casi la mitad del capital que se acumularía si se hubieran invertido esos aportes en productos de ahorro estándar.

La primera propuesta es entonces cambiar el requisito para acceder a una pensión garantizada por el Estado, y cambiar las reglas de cálculo de los beneficios. Para que estas reglas de beneficios dejaran de ser regresivas, y fueran al menos “neutrales” (actuarialmente justas), el requisito para acceder a una pensión no debería ser por tiempo de aporte, sino según el monto total de los aportes hechos, más los rendimientos que podrían haberse acumulado si los aportes fueran bien invertidos. Dichos beneficios actuarialmente justos (es decir, financiados únicamente con los aportes de cada persona), se complementarían con ingresos adicionales, financiados con los aportes que actualmente ya hace el Estado a pagar pensiones, pero distribuidos con una regla progresiva, que reemplace la regla regresiva actual. Dicha regla de distribución de beneficios debería evitar saltos arbitrarios en beneficios, como el que ocurre hoy con la garantía de pensión mínima cuando se cumplen las 1.150 o 1.300 semanas (dependiendo del régimen). La garantía de pensión mínima se obtendría, entonces, únicamente cuando el valor actuarial de los aportes de cada persona más el aporte adicional que le otorgue el Estado, sean suficientes para financiar el costo de una renta vitalicia de salario mínimo.

La segunda propuesta es institucionalizar el movimiento que ya ocurre espontáneamente por elección de la gente, del pilar de ahorro hacia el RPM, 10 años antes de la edad de retiro. Sin embargo, existirían dos diferencias fundamentales en esa transición. En primer lugar, el capital acumulado hasta ese momento se usaría para comprar primordialmente títulos emitidos por el Estado, en lugar de ser convertidos a “semanas” que a su vez se traducen en una pensión con subsidios regresivos. En segundo lugar, dichos títulos de deuda del Estado tendrían una estructura de pagos diseñada explícitamente para minimizar el riesgo de insuficiencia de ingresos en retiro. Este tipo de títulos son vehículos para el financiamiento del COnsumo en retiro de adultos Mayores con BOnos Seguros, o “COMBOS de jubilación”, también conocidos cómo SeLFIES por sus siglas en inglés (Standard-of-Living indexed, Forward-starting, Income-Only Securities). Una característica fundamental de estos activos es que están diseñados para pagar un ingreso estable (ajustado por inflación) a partir de la fecha de retiro escogida, y conocido al momento de la compra del título. Brasil, ha sido pionero en la implementación de este diseño al emitir estos bonos, llamados RendA+ en Portugués (o "Ingreso Extra") desde enero de 2023. Estos pueden servir como una buena plantilla para que Colombia la adopte y adapte.

Otra característica fundamental de los COMBOS de jubilación es que el ingreso en retiro que otorgarían sería actuarialmente justo, sin ningún subsidio implícito. En ese sentido, en esta propuesta los subsidios del sistema serían explícitos, y vendrían de dos formas: (1) como aportes extra del Estado a las cuentas individuales de las personas de menores ingresos durante su periodo de retiro y (2) cómo un beneficio pensional adicional pagado por el Estado, independiente y complementario al ingreso en retiro financiado con el capital que se acumula con aportes.

Cabe aclarar que esto no implica que las personas dejarían de cotizar a pensiones cuando les falten 10 años para la edad de retiro. Sencillamente quiere decir que el ahorro acumulado, más los aportes que se hagan a partir de ese momento, estarían invertidos en vehículos de inversión con mínimo riesgo, en términos de ingresos en retiro, y que, además cada persona ya sabría cuánto es el mínimo de ingresos en retiro real que recibiría, incluso 10 años antes de jubilarse, pues los pagos que hacen los COMBOS de jubilación, una vez adquiridos, no cambian con movimientos en las tasas de interés, ni con otros movimientos en los mercados financieros.

Dicha dinámica de reasignación de activos coincide con una de las lecciones principales de la literatura académica sobre elección óptima de portafolio durante el ciclo de vida: invertir la mayor proporción de los activos en un portafolio diversificado de activos riesgosos cuando se es más joven y, a medida que nos acercamos a la edad de retiro, comenzar a vender esos activos riesgosos para invertir en un portafolio de activos que paguen ingresos estables a partir de la fecha de jubilación. Este patrón de asignación de activos es el utilizado actualmente por los fondos generacionales (o target-date funds) que existen otros países, los cuales siguen una trayectoria de descenso en el nivel de riesgo a medida que se acerca la edad de jubilación.

En este sentido, vemos también necesaria una reforma profunda de la regulación de los fondos de pensiones. El primer propósito de dicha reforma sería alinear los incentivos a las empresas administradoras de fondos de pensiones con el objetivo de generar ingresos predecibles y estables en retiro. En efecto, dichos incentivos son determinantes de las estrategias de inversión que siguen las AFPs, y hoy en día la regulación les impone incentivos cortoplacistas e inadecuados. El segundo propósito sería el de quitar barreras a la entrada de otros actores diferentes a las AFPs para aumentar la competencia, las opciones de inversión de los aportes obligatorios, y la disminución en los costos de administración.

La propuesta consiste entonces en un sistema de tres pilares complementarios. Un pilar no contributivo, financiado con impuestos generales, cuyo objetivo será evitar pobreza en la vejez. Un pilar de reparto estatal de cuentas nocionales, que otorgará beneficios proporcionales a los aportes de cada individuo, valorizados con una tasa de interés nocional definida por el Estado. Y un pilar de ahorro obligatorio administrado por entidades privadas más una AFP pública.

Cabe anotar que el manejo de los ahorros se simplifica de manera muy sustancial cuando ocurre la transferencia de los fondos desde portafolios de activos riesgosos hacia los bonos de jubilación, puesto que estos últimos están diseñados para ser instrumentos de inversión pasiva. Es decir, no requieren que el portafolio se esté rebalaceando o monitoreando frecuentemente para que logren su objetivo. En este sentido se espera que los costos de administración de cuentas se reduzcan sustancialmente durante los últimos 10 años antes del retiro. Mientras, la AFP pública desarrolla capacidades institucionales en temas de administración de portafolios de inversiones, puede ser conveniente que al inicio esta se enfoque en la administración durante los últimos 10 años de acumulación de cada cohorte, cuando la operación es más sencilla, y con el tiempo entre a competir con las entidades privadas, para administrar ahorro antes del periodo de transición hacia los bonos de jubilación.

Una de las ventajas de los bonos o COMBOS de jubilación, es que dan seguridad de ingresos en retiro, al igual que los seguros de rentas vitalicia, como los BEPS, pero además dan control y plena propiedad al tenedor de los títulos, al ser activos transables. En otras palabras, a diferencia de los seguros de renta vitalicia, estos títulos son transferibles, y la inversión en estos no constituye una operación irreversible, a diferencia de las rentas vitalicias. Sin embargo, estos sólo pagan ingresos hasta la esperanza de vida. Es decir, no cubren el riesgo de longevidad. En este sentido, cuando la cohorte llegue a la edad de retiro, parte de dichos COMBOS de jubilación podrán ser intercambiados por rentas vitalicias o BEPS, para cubrir el riesgo de longevidad. Sin embargo, mantener un grado de flexibilidad, incluso durante el periodo de retiro, puede ser de gran valor para mucha gente (por ejemplo, quienes sufren serios deterioros de salud). Al llegar a su edad de retiro, tendrán derecho a mantener en estos bonos líquidos la parte de sus ahorros equivalente a todos los excedentes por encima de un ingreso mayor a un salario mínimo de pensión. Es decir, tendrán derecho a no intercambiar dicho excedente de ahorro por rentas vitalicias, guardando así la posibilidad de liquidar parte de ese ahorro, durante el periodo de jubilación, en cualquier momento.

Una diferencia importante de esta propuesta con lo propuesto en campaña por Petro es que todos los trabajadores cotizarían a ambos pilares obligatorios contributivos, como es habitual en los sistemas de pilares. La ventaja de este diseño es que ataca los cinco problemas del sistema pensional enumerados al inicio del artículo, y además mantiene el flujo de ahorro actual, evitando así consecuencias negativas en términos macroeconómicos, en la financiación del Estado y manteniendo el respaldo a las promesas pensionales que dan las inversiones en activos reales. Varias de las ideas expuestas en este artículo salieron de conversaciones con Oliver Pardo, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, y con Eduardo Lora, a quienes agradezco también por los comentarios que me enviaron sobre esta propuesta, la cual es una alternativa a la propuesta de reforma que venimos trabajado con ellos, pero similar en muchos aspectos.