¿Quién reglamentará la reforma pensional?

*Con colaboración de Oliver Pardo

Una reforma pensional es un evento muy infrecuente. Aunque muchos observadores y analistas rápidamente detectaron las deficiencias del sistema pensional que estableció la Ley 100 de 1993, tuvieron que pasar nueve años para hacerle los primeros ajustes (con la Ley 797 de 2002) y 18 años más para llegar al actual intento más ambicioso de reforma. Así que no es realista esperar que el Congreso tome las decisiones técnicas más acertadas, incluso si consigue llegar a un acuerdo político sobre los aspectos más fundamentales del nuevo sistema.

Numerosos asuntos de la reforma pensional que ha propuesto el Gobierno ameritarían un tratamiento mucho más preciso del que hay en el proyecto de ley. Un par de ejemplos son el uso que se dará a los recursos del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo (art. 24) y la forma como las AFP deberán “constituir rentas vitalicias a todos los retiros programados” al momento que entre en vigencia la ley (art. 88) –que por lo demás es una intromisión cuestionable en las decisiones financieras individuales—. También puede mencionarse el régimen de los seguros de invalidez y sobrevivencia, ya que no es claro hasta qué punto y con qué recursos estarán a cargo de Colpensiones, tanto en el régimen de transición (art. 76), como en el nuevo régimen (art. 54). Es irreal creer que el Congreso está en capacidad de saber por anticipado cuál es la solución más adecuada para estos y muchos otros problemas técnicos de la reforma.

De ahí que, en muchos asuntos complejos sobre los que el Congreso carece de bases para tomar decisiones técnicas, el Gobierno espera que le deleguen la autoridad para decidir, sin precisar por adelantado los criterios. También caben aquí algunos ejemplos. El Gobierno tendría facultades para “reglamentar un sistema de equivalencias” para que el pilar de ahorro voluntario complemente el pilar contributivo (art. 3, IV). De forma semejante, para que los recursos cotizados y ahorrados en el pilar de ahorro individual se acrediten al pilar contributivo de prima media, el Gobierno podrá reglamentar “un sistema actuarial de equivalencias” (art. 14, 3). En algunas materias, la propuesta de reforma no especifica siquiera a quién corresponde la decisión técnica: es el caso de la renta vitalicia del pilar semicontributivo (art. 18, a), cuyo monto se determinará “con base en” la suma del valor presente de las contribuciones al componente de prima media y el saldo de la cuenta de ahorro individual del trabajador (pero sin precisar cómo ni qué entidad lo determinará). Se podrían agregar muchos otros ejemplos.

Este tipo de provisiones son muy riesgosas, puesto que podrían quedar a merced del criterio personal de un funcionario de Colpensiones, de un futuro ministro del Trabajo o de Hacienda o, incluso, del Presidente mismo (dada su inclinación a asumir personalmente funciones en los temas que considera más sensibles para el electorado).

La propuesta de reforma del Gobierno tiene otro problema bastante serio: no cambia ninguna de las variables más críticas para la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, como son las edades de jubilación, las tasas de contribución y las semanas requeridas. No se sabe si el Ministerio de Hacienda ha calculado los costos fiscales totales de esta reforma en el mediano plazo (las proyecciones de gasto de la Nación en la exposición de motivos del proyecto van hasta el 2052, lo cual es un horizonte muy corto para una reforma que afectará incluso a quienes no han nacido aún). En cualquier caso, hay que ser consciente de que las proyecciones de costos pueden variar mucho con el paso de los años a medida que cambien las tasas de mortalidad, la estructura del mercado laboral, el valor real del salario mínimo, etc.

Por todas estas razones, sería razonable que la ley delegara en un comité autónomo la implementación de los principios básicos de la reforma. Los artículos más relevantes serían del siguiente tenor (inspirados en las experiencias exitosas del Banco de la República y las comisiones de regulación de servicios públicos):

1. Se crea la Comisión Autónoma de Regulación del Sistema Pensional (Carsp), compuesta por el Ministro de Hacienda, el Gerente de Colpensiones y otros tres miembros de perfil técnico, inamovibles, nombrados por el Presidente de la República por períodos traslapados de seis años y por un máximo de 12 años (cada tres años se reemplazará uno de los tres miembros de perfil técnico). La Carsp elegirá al Gerente de Colpensiones, quien será inamovible durante su período de nombramiento de seis años, renovable por una sola vez hasta llegar al máximo de 12 años.

2. La Carsp será responsable de reglamentar y regular todos los aspectos técnicos y paramétricos del nuevo sistema pensional con arreglo a los principios y delegaciones de autoridad que establece la presente ley. La Carsp tendrá autonomía para ajustar cada 10 años el número de semanas requeridas para obtener la pensión del pilar contributivo, con miras a asegurar la sostenibilidad fiscal del sistema, teniendo en cuenta la evolución y tendencias de las variables demográficas y laborales, incluyendo el salario mínimo.

3. La Carsp tendrá entre sus funciones establecer los criterios de vigilancia y cumplimiento de la regulación financiera a cargo de la Superintendencia Financiera en todo lo referente a Colpensiones, las AFP y otras entidades financieras autorizadas para ofrecer programas de ahorro pensional y productos semejantes. La Carsp establecerá límites de concentración del mercado y mecanismos de competencia en el pilar contributivo con criterios de eficiencia económica y financiera.

La propuesta de reforma que presentó el Gobierno contempla crear un Consejo Nacional y una Comisión Técnica (arts. 73 y 75) con una composición y unas funciones de naturaleza más política que regulatoria. El Consejo Nacional podría mantenerse para esas funciones, pero no la Comisión Técnica. Para las funciones técnicas y regulatorias es necesaria una instancia autónoma y estable como la que proponemos. Podemos ahorrarnos muchos problemas futuros delegando en la Carsp la reglamentación y revisión periódica de todos los aspectos técnicos del nuevo Sistema de Protección Integral para la Vejez que ni el Congreso ni el Gobierno están en capacidad de prever.