El trámite del Presupuesto General de la Nación: Un análisis jurídico y político

El trámite del Presupuesto General de la Nación (en adelante PGN) es un proceso central en el Estado constitucional colombiano, puesto que define la dirección política de la economía del Presidente de la República (indirizzo político), el debate y la votación del proyecto en el Congreso de la República. La normatividad que regula está enmarcada en los principios democráticos, de separación de poderes y de controles recíprocos entre el Gobierno y el Congreso.

El presupuesto tiene reserva de ley, el trámite tiene una complejidad técnica: los plazos para su aprobación son cortos (tres meses); las facultades del Congreso están reducidas por el cumplimiento de la regla fiscal, todo esto puede suponer un proceso de elaboración que por lo general está precedido de las tensiones entre el Gobierno y las bancadas de oposición. Pero el trámite invita a la deliberación en comisiones y plenarias, siendo la fecha del 20 de octubre el día en el que se vence la potestad legislativa del Congreso y se activa la competencia de expedición por Decreto por el Gobierno nacional.

El trámite del presupuesto pasa por una situación inédita en nuestra historia constitucional reciente. Se ha vencido el plazo para aprobar el monto y el debate en comisiones económicas conjuntas. ¿Qué acciones se deben hacer? En el Decreto 111 de 1996 se enuncian ciertas fechas importantes para el trámite legislativo del PGN. El 15 de septiembre debe aprobarse el monto de la Ley anual de presupuesto y el 25 de septiembre debe aprobarse el texto en las comisiones económicas conjuntas del Congreso de la República.

No obstante, para la aprobación del proyecto de ley del presupuesto 2025, a la fecha de escribir esta columna no ha pasado nada de esto. Con base en esto, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, el presidente de la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, José Eliécer Salazar y varios expertos han manifestado que el siguiente paso es expedir un decreto que contenga el texto original del PGN presentado por el Gobierno Nacional.

El Observatorio de Agenda Legislativa y Asuntos Electorales no comparte esta interpretación. En primer lugar, porque las fechas contenidas en el Decreto 111 de 1996 son enunciativas, y su finalidad es ir delimitando el proceso de formación de esta ley. La Constitución contempla una salida normativa para evitar que el Estado no pueda funcionar por no tener la ley de presupuesto. Las fechas estipuladas en el decreto, sirven para darle al legislador un marco de referencia temporal, de tal manera que el Congreso distribuya el tiempo entre el debate en comisiones y en plenarias, en los tres meses de la aprobación que se tiene para el proyecto de ley del PGN.

La única fecha preclusiva y perentoria es el 20 de octubre, definida en el artículo 348 constitucional(1). Hasta ese día, el Congreso podrá discutir, debatir, deliberar y votar el PGN, con independencia de cumplir o no las fechas de aprobación del monto y las comisiones económicas conjuntas. Por ejemplo, podría aprobarse el monto y las partidas, darse el primer debate y dejar pasar el tiempo de reflexión entre comisión y plenaria para darse el segundo debate (8 días). De tal manera que solo desde el 21 de octubre se habilita la facultad del presidente para expedir el decreto con fuerza de ley que contenga el texto que haya sido alcanzado a aprobarse por el Congreso.

¿Ahora, qué tipo de norma es este Decreto? El marco normativo no especifica el rango del decreto, pero es importante señalar que las normas presupuestarias están sujetas a una estricta reserva legal. Esto implica que, al tratarse de una norma con fuerza de ley, estará sujeta a los controles jurídicos correspondientes. En consecuencia, este decreto podrá ser objeto de una revisión tanto formal como material por parte de la Corte Constitucional, previa presentación de una acción pública de inconstitucionalidad.

La participación del Congreso en el trámite del PGN, es una manifestación del principio de colaboración armónica entre el poder legislativo y el ejecutivo. Así lo enfatizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-036 de 20235(2):

“En el diseño constitucional sobre la elaboración y aprobación del presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones se definen competencias diferenciadas entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Al primero, en lo sustancial, se le asignan las funciones exclusivas sobre la elaboración del proyecto, su presentación ante el Congreso y la emisión de conceptos previos y vinculantes frente a las propuestas de modificación. Por su parte, el Congreso de la República tiene la competencia de discusión y aprobación del presupuesto, en el que puede modificar algunos de los elementos presentados por el Gobierno y proponer aumentos en la estimación de los ingresos y de los gastos; estos últimos exigen de la autorización escrita del Gobierno”.

Por lo tanto, más allá de la discusión sobre la competencia del Congreso de la República para seguir tramitando el proyecto de ley y los vacíos legales que se han identificado; lo que esta situación pone de presente es la tensión entre las bancadas presentes en el Senado de la República y el Gobierno nacional y la ausencia de una voluntad de diálogo entre ambas partes.

La salida normativa definida en el artículo 348 constitucional es simplemente un mecanismo para garantizar que la organización y el funcionamiento del Estado colombiano no se afecte, y que no haya una parálisis. Si bien esta solución es efectiva para resolver el problema jurídico, no puede ni es su intención solucionar el problema político subyacente, que radica en la falta de diálogo o en la ausencia de voluntad para deliberar entre Gobierno-Congreso. La dimensión política, especialmente en las relaciones entre el gobierno y la oposición, trasciende las fórmulas establecidas por el marco normativo, lo que hace evidente que, aunque se tenga una solución normativa, el verdadero desafío es lograr un acuerdo político.

En conclusión, el trámite del PGN no se limita a cumplir con fechas y procedimientos técnicos, sino que es un proceso que refleja la necesaria cooperación entre el Gobierno y el Congreso. Aunque el marco normativo permite la expedición del presupuesto por decreto, en caso de que el legislativo no lo apruebe a tiempo, este mecanismo no resuelve las profundas tensiones políticas que subyacen en la relación entre ambas ramas del poder público. La falta de diálogo y de voluntad para alcanzar consensos políticos es un desafío que no puede ser superado únicamente mediante soluciones jurídicas. El verdadero reto para el Estado colombiano radica en reconstruir una relación más armónica y efectiva entre el legislativo y el ejecutivo, en beneficio de la estabilidad institucional y el bienestar de la ciudadanía.

(*) En colaboración con Juan Manuel Sanchez Mesa y Manuela Sofía Barreto Tovar.

Agradecemos la colaboración de Juan Manuel Rojas.

(1) En el artículo 348 de la Constitución se señala que: “Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”. Ver: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991. Artículo 348.Al respecto puede consultarse: CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C-281 de 2004. Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-281-04.htm

(2) CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C-036 de 2023. MP. Natalia Ángel Cabo. 23 de febrero de 2023. Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2023/C-036-23.htm

BIBLIOGRAFÍA

CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C-036 de 2023. MP.
Natalia Ángel Cabo. 23 de febrero de 2023. Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2023/C-036-23.htm

CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. Sentencia C-281 de 2004. MP.
Álvaro Tafur Galvis. 24 de marzo de 2004. Recuperado de: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-281-04.htm