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El gobierno, como lo había anunciado, presentó una propuesta de nueva reforma tributaria, ahora bajo la forma de “Ley de financiamiento”.
Ya es hora de romper ese círculo vicioso en que los gobiernos aumentan su nivel de gastos, y no encuentran solución distinta para financiar sus planes de gobierno que el incremento en la carga tributaria que se le exige a los contribuyentes. No parece exagerado afirmar que los niveles de tributación de los agentes que participan en la economía formal, tanto personas jurídicas como naturales, está llegando al tope de sus capacidades de pago.
En su exposición de motivos, el gobierno continúa presentando estadísticas desactualizadas sobre la estructura tributaria colombiana. Hay que señalar que la reforma tributaria de 2022, aumentó de manera considerable la tributación sobre las personas naturales, como lo pueden atestiguar quienes hayan presentado su declaración de renta en las últimas semanas. No se cuenta por lo tanto con los datos de recaudo de ellas. En cuanto a su efecto sobre las personas jurídicas, recordemos también que se aumentó la tarifa para ellas, y se eliminaron bastantes incentivos tributarios. Será necesario esperar a que la Superintendencia de Sociedades publique la información correspondiente a los estados financieros de 2023, y que la Dian produzca los agregados de las declaraciones de renta de personas jurídicas presentadas en el 2024, para poder conocer en detalle los efectos de la ley 2277 de 2022 sobre las tarifas efectivas que terminaron pagando los contribuyentes. Es indudable que se produjeron cambios importantes en la estructura tributaria colombiana, que no están recogidos en la exposición de motivos del proyecto de ley de financiamiento.
En la exposición de motivos, el gobierno reconoce que se le fue la mano en la tasa de tributación para las personas jurídicas, que subió en la reforma de 2022 de 30% a 35%, y para las entidades financieras a 40% hasta el año 2027. Como consecuencia, Colombia quedó con una de las tributaciones más altas de América Latina. La propuesta nueva consiste en aplicar tarifas marginales crecientes que van desde 27% (para empresas con renta gravable hasta de 6285 UVT ($295 millones hoy) hasta 33% para empresas con renta gravable de 120.000 UVT ($5.600 millones). Esta última tarifa solo se aplicará a partir de 2026. Para las entidades financieras, se propone mantener los 5 puntos adicionales hasta 2027. En sentido estricto, nadie ha presentado una argumentación objetiva que justifique teóricamente este trato discriminatorio a la actividad financiera.
Aplicar la progresividad a las tarifas de renta de las personas jurídicas es una pésima idea. En primer lugar, no es un instrumento útil de distribución de ingresos. Los efectos redistributivos deben aplicarse sobre los ingresos de las personas naturales y no sobre los de las personas jurídicas. Un pequeño accionista de Ecopetrol, por ejemplo, puede terminar pagando tasas integrales de tributación sociedad-socio superiores a los de muchos pequeños o medianos empresarios que tienen ingresos superiores. Por otra parte, como lo demuestra la literatura, los regímenes tributarios pueden incitar a ciertas empresas a reducir su tamaño, a dividirse en unidades empresariales distintas, o a evitar fusiones y adquisiciones que tendrían sentido económico. Esto conduce a la existencia de promedios de firmas más pequeñas, que a su vez se reflejarán en pérdidas de productividad y de bienestar. El propio gobierno en su exposición de motivos, utiliza este argumento para justificar la eliminación del régimen simple de tributación. Dice textualmente (pag 14 del proyecto de Ley) lo siguiente:
“Los umbrales generan incentivos para que las compañías se fraccionen para mantenerse dentro del RST (régimen simple de tributación) o para evitar la tarifa a la que son gravados, afectando por esta vía el recaudo tributario”.
Por otra parte, se aumenta de una manera considerable la sobretasa para las compañías productoras de carbón, pues esta se comienza a aplicar cuando el precio promedio internacional del respectivo año gravable se encuentre por encima del percentil 30 de los precios promedio mensuales de los últimos 120 meses. Es decir, la probabilidad de que una empresa del sector deba pagar una sobretasa es de 70%. Hice un ejercicio retrospectivo, aplicando la fórmula de la sobretasa desde el año 2012, y solo en cuatro años ella no se habría activado. Ya no se trata de que el estado participe en las utilidades extraordinarias de las empresas. Se aplica esa sobretasa a ganancias ordinarias. Es bueno recordar por otra parte, que muchas de estas empresas ya están pagando, por contrato, una compensación por precios altos bajo la forma de regalías mayores. Entre regalía e impuestos la participación del estado (government take) en el excedente económico total generado en el sector carbonífero entre los años 2015 y 2022 (utilidades recibidas por las empresas más recursos recibidos por el estado), según un estudio adelantado por Econometría Consultores, llegó a ser de 96%, en el acumulado del período 2015-2021. ¿Habrá pensado el gobierno, y pensarán los legisladores en el enorme perjuicio en términos de empleo directo e indirecto, así como de regalías que se presentará en departamentos productores como el Cesar y La Guajira, si estas empresas se ven obligadas a cerrar sus operaciones en Colombia, como ya fue el caso de Prodeco? Por lo menos los legisladores si deberían mirar este tema con cuidado.
Dice el gobierno que la inversión extranjera va a aumentar como consecuencia de la disminución en las tasas tributarias de las empresas. Pero vale la pena recordar que 25% del total de la inversión extranjera directa entre 2015 y 2023 estuvo ligada a los sectores de petróleo y de minas y canteras.
La reforma tributaria del 2022 creó el concepto de Tasa Efectiva de Tributación, en donde se establece una renta gravable depurada, que equivale a la utilidad contable de la empresa, de tal manera que el impuesto pagado por la empresa no puede ser inferior a 15%. En primer lugar, no se aplica esta regla de manera simétrica: en muchos casos es posible que la utilidad contable sea inferior a la renta gravable (por ejemplo, porque no se admiten plenamente para efectos fiscales algunos gastos necesarios para el desarrollo del negocio, como el caso de 50% del impuesto pagado a las transacciones financieras), en estos casos la tasa de tributación no se reduce a 15%.
Por otra parte, en algunos casos la utilidad contable se registra en un período fiscal diferente a la utilidad tributaria. Es el caso, por ejemplo, de las diferencias en cambio, que fiscalmente solo contabilizan cuando se realiza la venta del activo en moneda extranjera. El contribuyente termina pagando doblemente el impuesto: la contabilidad de la empresa registra la utilidad en el año en que causó la valorización del activo, y nuevamente debe pagar en el año en que esa utilidad se realiza porque se vendió el activo (aumenta la renta liquida gravable). La propuesta del gobierno en la Ley de Financiamiento es aumentar esta tarifa mínima a 20%, aumentando por lo tanto las distorsiones de este sistema.
La propuesta del gobierno contempla un importante incremento en el impuesto al patrimonio de las personas naturales. Mientras que con la normatividad actual son responsables de este impuesto quienes tengan un patrimonio de $3388 millones con precios de hoy, con la reforma lo serán quienes tengan más de $1883 millones. Pero lo más asustador es la amenaza de que las empresas pagarán impuesto al patrimonio sobre aquellos activos “improductivos”, es decir, aquellos que “no generan renta permanente o que no tengan relación de causalidad con su actividad productora de renta”.
¿Quién va a interpretar cuáles son esos activos improductivos? Pues los propios auditores de la DIAN. Con esta norma, los terrenos de una empresa constructora aún no desarrollados, las bodegas o maquinaria no utilizada, por ejemplo, porque ha caído la demanda, o las habitaciones no utilizadas de un hotel pueden entrar en esa categoría. Cuando se esté en una situación de desaceleración económica, que conduce inevitablemente a una subutilización de la capacidad instalada, la empresa, además de disminuir las utilidades o registrar pérdidas, deberá pagar impuesto al patrimonio sobre los “activos no productivos” . Además de lo anterior, el accionista de una sociedad puede tener una doble tributación: por el valor patrimonial de su participación accionaria y por el impuesto que debe pagar la empresa por dichos activos.
El proyecto propone aumentar considerablemente el impuesto al carbono. En el caso de la gasolina, el impuesto aumentará un 253%, y en el del Acpm en un 258%. Inevitablemente ello aumentará el precio al consumidor, en $425 por galón de gasolina y en $488 por galón de Acpm (según cálculos de la Confederación de Distribuidores Minoristas de Combustibles y Energéticos) a no ser que el gobierno decida ampliar la diferencia con el precio reconocido al productor a través del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, es decir aumentar el déficit fiscal.
La regla fiscal creada en 2011, constituye un importante avance institucional que permite enfrentar la tentación natural de cualquier gobierno: aumentar los niveles de déficit y por lo tanto la deuda pública hasta el punto de hacerla insostenible. El gobierno propone dos cambios: anticipar la vigencia del mecanismo paramétrico de la Regla Fiscal que estaba previsto en la ley 2155 de 2011 para el año 2026, y pasarlo para el año 2025. Esto le daría al gobierno la posibilidad de gastar 0,3% del PIB adicionales, equivalentes a $5,3 billones, según las proyecciones del PIB nominal del gobierno. Por otra parte, propone el proyecto que las “inversiones verdes” no se cuenten como gasto, para efectos del cálculo del déficit primario estructural, hasta un máximo del 0,3% del PIB, es decir, otros $5,3 billones para el 2025.
Ambas propuestas implican un cambio en la contabilidad fiscal, para que se cumplan los objetivos del gobierno. Se trata en ambos casos de “contabilidad creativa”: alterar la presentación de la situación financiera, para que se muestre una situación financiera más favorable. Este tipo de prácticas fueron las que utilizaron empresas como ENRON y WorldCom a principios de este siglo, y el gobierno griego antes de 2010, cuando la práctica de ocultamiento de su deuda fue descubierta.
Los mercados esta vez no van a tragar entero: la deuda en que se incurra para financiar las inversiones “verdes” también se debe pagar, y los indicadores de deuda/PIB seguirán siendo los que son. Todo lo contrario, el mercado interpretará negativamente los cambios en la Regla Fiscal, percibiéndolos como un intento del gobierno de restarle transparencia a la información financiera pública.
