Cambios al sistema general de participaciones

El Sistema General de Participaciones se debe modificar porque ya se cumplieron los plazos que se habían fijado después de la última vez que se cambió en 2002. La Constitución de 1991 determinó que el Situado Fiscal (SF), o las transferencias a los municipios y a los departamentos, corresponderían a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. En 2002, cuando se creó el Sistema General de Participaciones (SGP), se eliminó el porcentaje y se dispuso que los recursos para los municipios y departamentos aumentarían unos puntos adicionales a la inflación, independientemente de la participación que tuvieran en los ingresos corrientes de la Nación.

El SF y el SGP han tenido la virtud de financiar de manera regular los principales gastos en educación y salud. Los avances sociales que ha logrado el país se deben, en gran parte, a las transferencias que se le han hecho a los municipios y departamentos. Ahora que se abre de nuevo la discusión sobre el futuro del SGP valdría la pena considerar dos criterios.

El primero tendría que ver con la necesidad de determinar el monto de las transferencias a partir de las necesidades reales, dejando atrás la proporcionalidad que regía el SF, o los aumentos en función del índice de precios, que servía de regla al SGP. Estas formas de cálculo no responden a los costos reales de los servicios, ni responden a las necesidades de las diferentes entidades territoriales. Con mejores sistemas de información se debe avanzar hacia la capitación, de tal forma que se distribuyan los recursos dependiendo del número de personas atendidas y de su costo. Este procedimiento favorece la equidad porque le transfiere más a quienes están en la peor situación. La capitación depende de los costos. Si, en el caso de la educación, un colegio rural tiene pocos estudiantes, el costo por alumno será más elevado y, por tanto, la transferencia por estudiante será superior a la capitación que le correspondería a un estudiante en un colegio urbano grande. El éxito de la capitación depende de una buena estructura de costos.

El segundo criterio para reformar el SGP tiene que ver con las potencialidades fiscales de las ciudades grandes e intermedias. Una vez determinados los costos, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla tendrían que participar más activamente en la financiación de la educación y de la salud. Sus potencialidades fiscales son enormes, y si utilizaran los recursos que les ofrece la ley 388 de 1997, podrían mejorar considerablemente sus ingresos, y los recursos adicionales se podrían destinar a financiar la educación y la salud.

Las ciudades intermedias también tienen un margen de maniobra fiscal amplio e, igualmente, podrían contribuir a la co-financiación. Las ciudades pequeñas necesitan apoyo para mejorar los recaudos del predial. En estos municipios, aún con un catastro desactualizado, la tarifa efectiva del predial apenas llega al dos o tres por 1.000. Los avances en la tributación al suelo dependen considerablemente de la consolidación del catastro multipropósito y de la modernización del Igac.

Sin duda, los costos de la educación y de la salud continuarán aumentando, ya que las exigencias de calidad y cobertura son crecientes. Afortunadamente, las mejores finanzas locales permitirán que haya recursos para ir respondiendo a estructuras de costos cada vez serán más exigentes.