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La discusión sobre la relación institucional entre el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Hacienda se ha acentuado estos días a raíz del art. 35 del proyecto del Plan de Desarrollo, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. La desafortunada redacción del artículo distorsiona los alcances de una discusión que es relevante. En el artículo se dice: “…se avanzará progresivamente hacia la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del citado Ministerio [el de Hacienda], con el fin de mejorar la focalización, calidad del gasto público e impacto en el desarrollo”.
El ministro, Carrasquilla ha respaldado el artículo argumentando, entre otras razones, que la integración de los presupuestos de funcionamiento y de inversión fue una recomendación de la Comisión del Gasto. En el Informe de la Comisión dice: “La unificación del presupuesto de funcionamiento e inversión requiere un cambio institucional en el que haya una sola unidad presupuestaria, fusionando las competencias de la dirección de presupuesto del Ministerio de Hacienda y del DNP. Una dirección de presupuesto unificada permitiría un tránsito más ágil hacia la adopción de un esquema de presupuestación por programas”.
La Comisión de Gasto no dice que la unificación presupuestal deba estar en cabeza de Hacienda. Y, además, inscribe el proceso en el presupuesto por programa. Este aspecto, que es central, se ha dejado de lado. Para la Comisión sería ideal que el presupuesto se pudiera organizar en función de los programas prioritarios del gobierno. Si, por decir algo, 80% del presupuesto de la Nación se organiza alrededor de 60 programas, se evitarían muchos de los problemas que tiene el manejo actual del presupuesto. Entre ellos, la diferencia artificial entre funcionamiento e inversión. En condiciones ideales, una vez que se aprueba el programa se giran los recursos necesarios, bien sea para pagar la infraestructura requerida, o la nómina de los funcionarios vinculados al programa. Desde esta perspectiva, la distinción entre funcionamiento e inversión deja de ser relevante porque lo que importa es cumplir con las metas del programa de manera adecuada. Además, la organización del presupuesto por programa ayuda a mejorar la coordinación entre las entidades nacionales y locales. Y tiene la ventaja adicional de evitar los enredos presupuestales relacionados con las vigencias futuras.
A la luz de estas consideraciones es irrelevante que el presupuesto sea manejado por Hacienda. Claro está, siempre y cuando el DNP cumpla con su función misional de planear con un horizonte de mediano y largo plazo. En el mundo ideal del presupuesto por programa, el DNP define los programas estratégicos y Hacienda gira, de acuerdo con las prioridades señaladas por el DNP. Si el orden de jerarquías estuviera claro, Hacienda se encargaría de la caja, mientras el DNP orientaría el camino del desarrollo.
Como hoy el DNP no planea, y se ahoga junto con Hacienda en los manejos de caja, es comprensible la alarma de los anteriores directores del DNP, ya que sin el control burocrático de los gastos de inversión, el DNP terminaría siendo una entidad fantasma. Pero el reclamo de los antiguos jefes no debería ser porque Planeación mantenga el control de los gastos de inversión, sino porque el DNP efectivamente esté en capacidad de definir las prioridades nacionales.
