El centralismo de una constitución descentralizadora

A veces cuesta comprender el régimen político que imaginaron los constituyentes de 1991 al distribuir territorialmente el poder público. Para quienes crecimos con esta Constitución, el modelo centralista actual puede parecer natural, incluso deliberado, pero nada más alejado de la realidad.

La Constitución, nada menos que en su primer artículo, establece que Colombia es un Estado social de derecho, organizado como República unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades territoriales. Es decir, aunque existe un solo centro de poder soberano -propio de los Estados unitarios-, la Carta del 91 garantiza la descentralización política, administrativa y fiscal, permitiendo que departamentos y municipios tengan verdadera autonomía.

Cuesta comprender cómo una nación que se concibe descentralizada terminó consolidando un modelo en el que los departamentos apenas reciben 3,9% del recaudo tributario, mientras 83% de los ingresos queda concentrado en el nivel central, a pesar de que esa riqueza, en su mayoría, se produce en las regiones. Un barril de petróleo sacado de Barrancabermeja podrá generar rentabilidad para una empresa domiciliada en Bogotá, pero difícilmente puede decirse que ese valor se generó de manera centralizada.

Ahora bien, hay al menos dos explicaciones para esa aparente contradicción: una conocida y otra no tanto.

La conocida se reiteró hace poco en el Senado en el debate del Sistema General de Participaciones. La Constitución establecía que las entidades territoriales terminarían recibiendo 46,5% de los ingresos corrientes de la Nación. Sin embargo, debido a crisis fiscales, los actos legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 frenaron ese proceso, y a los departamentos nos mandaron la cuenta de cobro de los platos rotos de la Nación.

La segunda explicación es menos popular, pero más interesante. En EE.UU., cuando hay dudas sobre el espíritu de la Constitución, se recurre a los Federalist Papers: textos en los que los padres fundadores explicaban las razones detrás de cada decisión institucional. En Colombia no tenemos un equivalente sistemático, pero sí tenemos las memorias en la Gaceta Constitucional, digitalizada por la Biblioteca Luis Ángel Arango.

Ahí encontré otra respuesta. El constituyente Jaime Castro describía en detalle las limitaciones del proceso: “La Asamblea -decía- como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes. Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía”. Sin embargo, unas líneas más adelante, advierte que “debe anotarse también que en materia de descentralización fiscal la Asamblea no procedió con la misma claridad y acierto, porque no modificó el inequitativo reparto actual del ingreso público entre los diferentes planos o niveles territoriales”. Y concluye: “En algo, posiblemente mejorarán su condición los municipios. Los departamentos, por el contrario, pueden resultar perjudicados”.

A mí me queda claro que la Constitución del 91 trazó un deseo de descentralización, pero se quedó corta al fijar herramientas concretas.

Ese error es el que pretende corregir el Referendo de Autonomía Fiscal: cumplir el mandato descentralizador de la Constitución del 91, dejando la renta y el patrimonio - con protección constitucional -a cargo de los departamentos en su conjunto.