La reforma tributaria comprensiva de la nueva administración

Recientemente, la Comisión de Gasto (2017) entregó su informe al gobierno, pieza vital para guiar las finanzas públicas durante el período presidencial 2018-2022. Este reporte se ocupó no solo de los problemas de gasto de mediano-largo plazo en materia de Eficiencia-Eficacia-Equidad Estatal (Ex4), sino que analizó y recomendó acciones en el frente tributario para así poder asegurar la estabilidad fiscal que supone el cumplimiento de la actual Regla Fiscal (ver Informe Semanal No. 1397 de febrero de 2018).

La Comisión se mostró preocupada por la brecha existente debido al bajo recaudo tributario, bordeando tan solo 14% del PIB a nivel del Gobierno Central (GC) en 2017, por debajo de 16%-17% del PIB observado en América Latina. A ello se le suma la inflexibilidad del gasto público a la baja de 19% del PIB. Esto último resulta preocupante, pues: i) cerca del 85% del Presupuesto es “impajaritable” y presenta indexación a ritmos del 4% real anual; y ii) se tienen crecientes presiones en seguridad social (pensiones-salud) y vigencias futuras de infraestructura y pos- conflicto, cuyo costo anual estaría cerca de 1% del PIB/año duran- te 2017-2022 (ver Informe Semanal No. 1335 de octubre de 2016). Así, la brecha fiscal estructural de Colombia es del orden del 3% del PIB, suponiendo que los ingresos no tributarios continúen aportando cerca de 2% del PIB.

Como es bien sabido, estabilizar la deuda del GC en sus actuales niveles de 45% del PIB requiere generar un superávit primario no inferior al 0,5%-0,8% del PIB y en la actualidad se han tenido déficits primarios del orden de 0,8% del PIB (en promedio durante 2015-2017). Esto implica que la brecha para alcanzar dicha estabilidad fiscal es de no menos de 1,5% del PIB, lo cual evidencia la necesidad de implementar una nueva Reforma Tributaria. Nótese cómo la simple propuesta de mayor gestión de la Dian no sería suficiente, pues a duras penas lograría recaudar 0,5% del PIB adicional, por debajo de las estimaciones de 1%-2% del PIB que han venido sugiriendo algunos candidatos presidenciales. Asimismo, pensar en reducir el gasto público luce difícil, pues se tiene un margen estrecho por cuenta de los recortes ya ocurridos.

Enhorabuena, la Ley 1819 de 2016 logró aprobar elementos importantes de carácter estructural, a pesar de que la propuesta original fue significativamente mermada en su objetivo de recaudo neto adicional. En efecto, la tasa de tributación efectiva de las firmas se redujo de 40% hacia 33% (en el horizonte 2017-2020), al tiempo que se elevó de forma inmediata la tasa general del IVA de 16% a 19% y se incrementó (aunque moderadamente) la tasa efectiva de los hogares más pudientes (ver Informe Semanal No. 1347 de enero de 2017).

Pese a estos recientes avances, todavía se requieren medidas prontas en los frentes estructurales tributarios. Allí las calificadoras de riesgo le estarán tomando la lección macro- financiera a la nueva Administración de 2018-2022 en sus primeros 100 días de gobierno, tras la degradación de un escalón que le hiciera S&P a la deuda pública de Colombia en diciembre de 2017. De no actuar con decisión, estimamos que la probabilidad de que Colombia pierda totalmente su Grado de Inversión, antes de agosto de 2019, sería cercana a 50% (ver Informe Semanal No. 1394 de enero de 2018).

Será entonces vital para la sostenibilidad fiscal del país que la nueva Administración se focalice en elevar el recaudo tributario a través de: i) eliminar los contratos de estabilidad tributaria (a todas luces inconstitucionales, pues no se puede delegar en el Ejecutivo la facultad congresional de reformas tributarias); ii) acabar con los trata- mientos “especiales” en materia de IVA (como los recientes blindajes a insumos de contratos de concesiones ya firmados); y iii) abolir la tributación preferencial a las zonas francas que, en promedio, exportan menos de 10% de lo que por allí pasa. ¿De dónde podrá salir el mayor recaudo empresarial si buena parte de los grandes contribuyentes (que explican cerca de 70% del recaudo del Imporrenta) apare- ce blindada frente a mayores impuestos?, ver Comentario Económico del Día 24 de enero de 2018.

Adicionalmente, en esta discusión tributaria deberá evaluarse cuánto espacio adicional existe en Colombia para gravar a las personas naturales. Esto último teniendo en cuenta que: i) los hogares más pudientes ya enfrentan tasas efectivas de tributación directa históricamente elevadas hasta del 27% (a nivel de $100 millones/mes), las cuales no distan tanto del 30%-35% que se observa en los países desarrollados; y ii) el “ingreso disponible” de los hogares resulta reducido al considerar el pago de las crecientes cargas a seguridad social, donde se esconden tributos conocidos como “impuesto puro”, elemento que abordaremos en una próxima nota.

A continuación, analizaremos con algún detalle los avances logra- dos con la Ley 1819 de 2016 y las medidas que deberá reforzar la nueva Administración de 2018-2022. Como veremos, una Reforma Tributaria Comprensiva (RTC) debería allegar recursos adicionales por al menos 1,5% del PIB en 2022 (= 0.7% por eliminación de privilegios de contratos de estabilidad tributaria y zonas francas + 0,4% por eliminación de los tratamientos especiales de IVA + 0,4% por mayor tributación de los hogares). Dicho recaudo podría aumentar hasta un 2% del PIB de lograrse un mayor fortalecimiento de la Dian (lo cual representaría recursos adicionales por cerca del 0.5% del PIB).

Avances de la Ley 1819 de 2016

Imporrenta empresarial

Uno de los grandes aciertos de la Ley 1819 de 2016 fue reducir el Imporrenta empresarial de 40% de 2016 (= 25% Imporrenta + 9% Cree + 6% sobretasa) a 33% en 2019. Con ello se enmendó el craso error de la Ley 1739 de 2014 (Santos II corrigiendo a Santos I), la cual se había ensañado sobre el gravamen de las firmas (ya agobiadas). En 2014 se había adoptado una tributación efectiva hasta de 53% para las firmas que fueron grandes contribuyentes durante 2015-2016 (incluyen- do aquí el efecto de la sobretasa del Cree y del Impuesto a la Riqueza).

Esta reducción en la carga tributaria de las firmas va en la dirección correcta de generar mayor competitividad, acercándonos a las tasas del 30%-40% observadas en nuestros pares de la Alianza del Pacífico. Sin embargo, su desafío será enfrentar por otras vías el menor recaudo empresarial que se estará materializando a partir de 2018 (año gravable 2017). El gráfico 1 muestra cómo, ya en 2017, se observó una caída en dicho recaudo empresarial del 0,6% del PIB (por menor recaudo del Cree).

Además, la Ley 1819 de 2016 creó el Impuesto a los Dividendos, con tasas del 5%-10% para los inversionistas locales y de 5% para los externos. Sin embargo, su impacto en recaudo es mínimo (+0,1% del PIB) por errores conceptuales y de implementación.

IVA
Anif había venido afirmando que la piedra angular de cualquier Re- forma Tributaria Estructural en Colombia debía provenir de un aumento en la tasa general del IVA (ver Informe Semanal No. 982 de junio de 2009). Colombia no podía ser la excepción mundial y pensar que con bajas tasas de 16% lograría su cometido de proveer bienes públicos fundamentales, cuando Europa lo hace con tasas de IVA de 22% y los países grandes de América Latina con tasas de 19% en promedio. En este sentido, Anif ha venido aplaudiendo el incremento de la tasa general del IVA de 16% a 19% de la Ley 1819 de 2016 (con aplicación inmediata en febrero de 2017). Ello permitió un aumento del recaudo del IVA de 4,9% del PIB en 2016 a 5,5% del PIB en 2017. Sin embargo, este recaudo estuvo un -0,2% del PIB por debajo del proyectado por el gobierno (dado el doble efecto de menor cobertura y del ciclo económico bajista). Nótese cómo dicho recaudo aún se ubica por debajo del promedio de las economías grandes de América Latina de 7,3% (ver Gómez-Sabaini y Morán, 2014). Esto último se explica, en parte, por la pérdida de la mitad del efecto esperado en materia de ampliación de la base de esa tasa general. En efecto, muchas partidas quedaron con tasas de 5% (diversos alimentos, toallas higiénicas, insumos agrícolas) o su aplicación sería a valores absolutos de los bienes-servicios (internet, celulares, bicicletas).

Imporrenta hogares
En el frente del Imporrenta de los hogares, cabe destacar los avances en materia de progresividad tributa- ria introducidos por el Iman (aun- que, infortunadamente, menguados por la Sentencia C-492 de 2015 de la Corte Constitucional) como alternativa de piso impositivo a la declaración de renta tradicional (buscan- do limitar las exenciones), según lo mandado en la Ley 1607 de 2012. Ello logró llevar las tarifas efectivas de los ingresos más altos hacia el rango de 18%-20%, acabando los aberrantes casos de tributaciones efectivas a tasas irrisorias de 5% (vs. tasas nominales de 33%).

En la misma línea de progresividad tributaria actuó la Ley 1819 de 2016, incrementando la tasa impositiva de los hogares más pudientes, pasando de 3% a 6% para ingresos de $10 millones/mes o de 20% a 23% para ingresos de $60 millones/mes. Ello permitió un aumento en el recaudo de 0,7% del PIB en 2016 a 1,3% del PIB en 2017 (0,1% del PIB por debajo del proyectado por el gobierno por cuenta del ciclo económico bajista). Sin embargo, dicho aumento habría sido mayor de no haberse recortado la propuesta inicial durante su trámite en el Congreso. Allí pesó el falso argumento del Congreso de “defenderse ellos como supuesta clase media”, lo cual impidió elevar de forma significativa la tasa efectiva para ingresos superiores a $5-10 millones/mes, a sabiendas de que cerca de 80% de los trabajadores devenga menos de $1,5 millones/mes, equivalente a 2SML, cuya franja de gravamen actual es cero hasta $5 millones/mes.

Propuesta de Reforma Tributaria Anif (a manera de conclusión)
El gráfico 2 muestra el recaudo adicional cercano a 1,5% del PIB que estaría allegando la propuesta de RTC que visualiza Anif. Ello debería lograrse: i) eliminando privilegios referidos a zonas francas y contratos de estabilidad jurídica; ii) pasando muchas de las posiciones del IVA que hoy están a 0% y a 5% a la tasa general de 19%; y iii) profundizando en la progresividad tributaria de los hogares. Si bien la Ley 1819 de 2016 tuvo la intención de acabar con muchos de esos privilegios, en realidad el Ejecutivo actuó de forma muy tímida, dejando verdaderas “troneras tributarias” para los próximos años. A continuación, esbozaremos algunos de los elementos de nuestra propuesta tributaria.

Zonas francas
Después de una álgida oposición gremial, la Reforma Tributaria de la Ley 1819 de 2016 terminó incrementando la tasa impositiva de las zonas francas del 15% al 20%. Es claro que ese “apretón tributario” se quedó corto frente a la necesidad de corregir la forma como operan los alivios a dichas zonas francas en Colombia y frente a ese favorable diferencial que disfrutan respecto de la tasa general de Imporrenta corporativo (bajando del actual 40% hacia 33% en 2019).

En este frente, Anif ha repicado sobre el sacrificio fiscal que vienen representando esos tratamientos preferenciales a zonas francas no ex- portadoras. Por ejemplo, el pago de Imporrenta tan solo asciende al 1% del total. Esto implica que las zonas francas habrían pagado cerca del 0.05% del PIB de Imporrenta en 2017. De ser así, el sacrificio fiscal atribuible a las zonas francas ascendería a 0,08% del PIB, equivalente al diferencial de Imporrenta de 15% vs. 40% de la tasa general aplicada en 2017, ver Comentario Económico del Día 4 de abril de 2017. Por todo lo anterior, nuestra propuesta consiste en: i) limitar los tratamientos preferenciales a entidades netamente exportadoras; y ii) evitar la inequidad tributaria y su alto sacrificio fiscal.

Contratos de estabilidad jurídica
En ocasiones anteriores, Anif ha comentado cómo el otorgamiento de contratos de estabilidad jurídica ha resultado en dádivas gubernamentales, ya que el grueso del empresariado colombiano ya venía re- invirtiendo entre un 20% y un 30% de sus utilidades en maquinaria y equipo. Adicionalmente, Anif ha llamado la atención sobre la anomalía jurídica de que el Congreso haya delegado en el Ejecutivo el manejo de las tasas de gravamen.

Teniendo en cuenta lo anterior, nuestra propuesta consiste en mar- chitar los contratos de estabilidad jurídica, lo cual podría allegar recursos por 0,5%-0,7% del PIB hacia 2019-2022. ¿Cómo es posible que frente a las dificultades fiscales del país se mantengan estos contratos de “perforación fiscal”, por períodos no inferiores a 3 años y hasta por lapsos de 20 años? Esta es una verdadera “tragedia de los comunes”: lo que suena bien a nivel micro-tributario de cada empresario, pronto se convertirá en un drama fiscal colectivo.

IVA
Ya mencionamos cómo el incremento del IVA de 16% a 19% de la Ley 1819 de 2016 resultó acertado. Sin embargo, se cometió el error de no haber ampliado la base, dejando tratamientos preferenciales a tasas del 0% al 5%. Por ejemplo, allí se incluyen los blindajes a insumos de contratos de concesiones ya firma- dos. En opinión de Anif, sería conveniente pasar muchas de las posiciones del IVA que hoy están a 0% y a 5% a la tasa general de 19%, lo cual podría allegar recursos por 0,4% del PIB hacia 2019-2022 (equivalente a la mitad del recaudo adicional logrado con el incremento de la tasa del 16% a 19%).

Imporrenta de los hogares
En la discusión sobre Reforma Tributaria deberá analizarse cuánto espacio adicional existe en Colombia para pensar en gravar los ingresos de los asalariados, especial- mente los de clase media y alta (ya recargados con elevados pagos). Según estimaciones de Anif, el mar- gen para elevar la carga tributaria del Imporrenta en la franja media- alta de ingresos luce estrecho y difícilmente podría elevarse en más de 2pp, del actual 26% hacia 28%. Esto implicaría que el total de la carga tributaria más el pago de parafiscales laborales dejaría a los empleados más ricos con cargas efectivas de 30% y, en el caso de los trabajadores independientes, con cargas efectivas totales (Imporrenta + seguridad social) de 34%. Así, el efecto neto de un elevamiento “semiparalelo” de la actual curva de gravámenes de los hogares en cerca de 3% en la parte mediamedia y de 2% en la parte alta podría aportar cerca de 0,4% del PIB de recaudo adicional, pero no mucho más.

Hemos visto cómo la implementación de una nueva Reforma Tributaria Estructural Comprensiva como la aquí esbozada estaría allegando recursos por 1,5% del PIB hacia 2022. Nótese cómo, al in- cluir el recaudo adicional de 0,5% del PIB que estaría arbitrando la modernización-fortalecimiento y el control de la evasiónelusión por parte de la Dian, dicho recaudo estaría ascendiendo a duras penas a 2% del PIB. Se ha propuesto recientemente que las ganancias en gestión de la Dian que reduzcan los niveles de evasión vayan aparejadas con reducciones en la tarifa de renta corporativa (de forma condicionada futurista). Sin embargo, esto resulta altamente inconveniente hasta tanto no se verifique completamente la sostenibilidad de dichas ganancias. Además, hemos visto que esos 2 puntos del PIB que recogería esta propuesta resultarían todavía insuficientes para cubrir los faltantes estructurales de 3% del PIB en el horizonte 2018-2022 (ver gráfico 3), lo cual evidencia las dificultades de cumplimiento de las metas de la actual Regla Fiscal. En este sentido, el nuevo gobierno de Colombia del período 2018-2022 haría bien en sincerar su Regla Fiscal, tanto en sus elementos desenfocados de corto plazo, como en adoptar reglas duras y con niveles de estabilización de la deuda hacia el mediano plazo (ver Comentario Económico del Día 1° de agosto de 2017). Todos estos temas los estaremos abordando con mayor detalle próximamente en un documento de propuesta de Reforma Tributaria Comprensiva por parte de Anif.