Pedagogía fiscal en Colombia

Con la colaboración de Alejandro Vera, Nelson Vera, Ekaterina Cuéllar y Juan Diego Londoño

Con la llegada de la Administración Duque (2018-2022), se ha venido discutiendo la urgencia de acelerar la im- plementación de reformas estructurales referidas a los temas tributarios, pensionales, laborales y del sector justicia. Todo ello con miras a elevar la productividad del país y retornar el crecimiento potencial del 4.5% anual que se traía durante el período 2005-2014 (vs. el precario 3% anual del período 2015-2018).

Por el momento, el debate se ha centrado en una “Ley de Financiamiento”, más enfocada en fondear los fal- tantes del Presupuesto General de la Nación de 2019 que en solucionar problemas tributarios estructurales como los que ya hemos señalado (http://www.anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-reftributa- ria0618.pdf).

Se cree (falsamente) que bastaría con combatir la corrupción y luchar contra la evasión para solucionar los problemas fiscales de raíz, pensando que el factor co- rrupción “aportaría” como un 1% del PIB adicional y la mejor gestión de la Dian como un 1.5% del PIB. Si bien deben continuarse haciendo esfuerzos en esa lucha anticorrupción y antievasión, la verdad es que este tipo de ganancias fiscales no sería de esa magnitud y, además, ellas no serían recurrentes en cada año.

Se ha criticado el canal de comunicación de la Administración Duque sobre dichos faltantes. Pero la verdad es que existe un faltante estructural del orden de no menos del 1.5% del PIB en el componente del recaudo, lo cual implica buscar caminos efectivos y re- currentes para elevar la relación Recaudo/PIB del valor esperado del 13.5% que se tiene para 2019 hacia por lo menos un 15%, tal como lo atestiguan las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo vigentes.

Ha resultado algo infortunado el enfoque de plantear “combos” de solución desde el MHCP y, además, su aritmética tampoco es clara, lo cual mina el requerido liderazgo a la hora de impulsar soluciones estructura- les ante el Congreso de la República.

Anif aguardará a conocer los detalles de la Ley de Financiamiento antes de pronunciarnos sobre la estrategia fiscal de la Administración Duque. Entendemos que dicha Ley se estará radicando ante el Congreso en las próximas semanas y de su calidad dependerá, en últimas, la sostenibilidad presupuestal, la credibilidad de la Regla Fiscal y la preservación del grado de inversión que actualmente disfrutamos.

Dicho lo anterior, ahora queremos compartir con la opinión pública un interesante ejercicio sobre pedagogía fiscal que llevamos a cabo el pasado 8 de septiembre de 2018, en el marco de nuestro Taller anual sobre Periodismo Económico. Este evento correspondía al lanzamiento de la XXV versión del Premio Anif-Fiduciaria de Occidente, completando así un cuarto de siglo de continua pedagogía en periodismo económico.

En esta ocasión, el foco de análisis estuvo en “la aritmética de las cuentas fiscales y del ingreso de los hogares”. Allí se analizaron “las cifras duras” de las cuentas fiscales de la Nación y los faltantes tributarios, con lo cual buscamos evitar la proliferación de “mitos tributarios” infundados.

A dicho Taller sobre Periodismo Económico asistieron cerca de 60 profesionales del periodismo y participó como panelista Andrés Escobar (actual director de EConcept y ex-viceministro de Hacienda); Anif les reitera a él y a los asistentes su agradecimiento por sus aportes al debate.

Imporrenta corporativo y beneficios tributarios

Una de las principales promesas de campaña de la Administración Duque fue la de reducir la pesada carga tributaria en cabeza de las firmas en Colombia, llegándose a hablar de valores de Imporrenta tan bajos como del 25%-30%.

Poco se ha mencionado que la Ley 1819 de 2016 ya había establecido un cronograma descendente en dicha tributación empresarial hacia el 33% en 2019 (vs. el 40% de 2017). Sin embargo, las persistentes afugias fiscales del gobierno probablemente solo permitirán reducciones adicionales marginales hacia el 32% (aunque sería mucho más prudente “parar” en el 35%).

Nótese cómo dicha tributación empresarial en términos efectivos es mucho más cercana al 25% al descontar la maraña de exenciones del Estatuto Tributario (ver gráfico 1). Sin embargo, al sumar todas las cargas tributarias, la tasa efectiva de tributación corporativa en Colombia asciende al 48.8% (= 25.5 Imporrenta + 10.8% de seguridad social + 8.3% de impuestos territoriales + 4.3% GMF), ver cuadro 1.

Allí cabe destacarlos avances que ya se han logrado en la tendencia descendente de dicha tributación, al tenerse el efecto compuesto de las reducciones de parafiscales por 13.5pp (Ley 1607 de 2017), el marchitamiento del Imporriqueza (Ley 1739 de 2014) y el mencionado cronograma descendente del Imporrenta (Ley 1819 de 2016).

Si bien dicha cifra del 48.8% es aún superior a las tasas efectivas corporativas del 42% a nivel de países de la OCDE (cuando se computan, como lo hacen allá, las cargas de los dividendos corporativos); claramente no estamos hablando del 70% reportado por algunas multilaterales (al imputar erradas cargas en los impuestos territoriales), ver Informe Semanal No. 1406 de abril de 2018.

En este frente de tributación empresarial, también deben evaluarse los beneficios tributarios dados a las zonas francas. Recordemos que, después de una álgida oposición de ese gremio, la Ley 1819 de 2016 logró al menos incrementar la tasa impositiva de las zonas francas del 15% al 20%.

Es claro que ese “apretón tributario” se quedó corto frente a la necesidad de corregir la forma como operan los alivios a dichas zonas francas en Colombia y frente a ese favorable diferencial que disfrutan respecto de la tasa marginal de Imporrenta corporativo (bajando del 40% en 2017 hacia el 33% en 2019).

Lo anterior ha llevado a Anif a insistir sobre la necesidad de: i) marchitar la tributación preferencial a las zonas francas que, en promedio, exportan menos del 10% de lo que por allí pasa; y ii) evitar la inequidad tributaria y su alto sacrificio fiscal (cercano al 0.1% del PIB).

Esto también implicaría no continuar extendiendo los benelente a unas 3.5 veces el salario medio del país, cuan- do dicho umbral debería arrancar en 1.5-2 veces siguiendo la práctica global).

El común de la opinión pública tiene la falsa idea de que aquellos individuos con ingresos de $5-$10 millones pertenecen a la clase media del país, cuando en realidad cerca del 85% de los asalariados en Colombia no devenga más de $1.5 millones/mes (cerca de 2SML). En otras palabras, un individuo con ingresos de $5-$10 millones no pertenece a la clase media, sino que está en el quintil de mayores ingresos del país.

En este frente de Imporrenta de las personas natura- les, la Administración Duque ha sugerido, por razones de equidad, elevar las tasas efectivas en un 3% o un 5% a los 10.000 colombianos que actualmente declaran más de $30 millones/mes, ver gráfico 2. En particular, se está pensando en elevar las tasas marginales del 30% hacia el 35%-37%.

Si bien esto luce adecua- do en términos de mayor progresividad, el problema es que ello solo incrementaría el recaudo en máximo un 0.2% del PIB en cabeza de los hogares más ricos, pero la reducción de la tasa corporativa del 40% al 33% reduciría el recaudo en cerca de un 0.8% del PIB. Así, este esquema conduciría a una pérdida neta de recaudo del -0.6% del PIB ( = 0.2% - 0.8% del PIB) frente a las necesidades de incrementar el recaudo en al menos un 1.5% del PIB.

Ampliación y devolución del IVA

El MHCP viene insistiendo en gravar con IVA toda la canasta básica, incrementando su cobertura al restante 30% hoy totalmente exento, y en homologar las tasas del 0% y del 5% al 19% general. Para frenar su efecto regresivo, se habla de una devolución monetaria a la población más vulnerable (deciles 1 y 2).

Aunque este esquema de devoluciones ha sido relativamente exitoso en Uruguay, Anif considera que en Colombia esta sería otra “servida en bandeja” para la corrupción, que como bien sabemos ha saqueado la Dian en esquemas similares de devolución del IVA en supuestas exportaciones. Esa devolución debería hacerse no de forma individual, sino al bloque de familias pobres de Colombia Mayor y de Familias en Acción.

Además, Anif ha sido de la opinión de que no es bue- no meterse con “purismos tributarios”. En el caso de entrar a gravar el 30% de la canasta básica se tiene un gran desgaste político sin ganancias efectivas en recaudo. En el caso de pensar en devolver la totalidad del IVA correspondiente a bienes de capital (como lo propone Vargas Lleras) se generaría un hueco fiscal adicional cercano al 0.6% del PIB, pues no se dice cómo se compensaría dicha devolución.

Fortalecimiento de la Dian y lucha contra la corrupción

Todos los nuevos gobiernos se estrenan hablando de “lucha frontal contra la evasión tributaria” y, seguida- mente, proponen una “última amnistía tributaria”. Así lo hizo la Administración Santos, recolectando tan solo un 0.1% del PIB en “normalización de activos del exterior”. Allí no han valido los programas de FATCA, OCDE y acuerdos con Panamá.

Aún no se ha entendido que no se trata de amenazar a los evasores, sino simplemente ir tras ellos y divulgar ampliamente sus capturas y sanciones. Ello evidencia la necesidad de modernizar la Dian y mejorar su capital humano, en lí- nea con las recomendaciones de la OCDE. Esto debe hacerse y pronto, pero difícilmente cabe esperar un recaudo adicional al 0.5% del PIB.

De manera similar, se habla de las “maravillas” de la factura electrónica (ya en operación y con obligatoriedad total desde 2019), pero no se ha entendido a cabalidad que su principal virtud tiene que ver más con la posibilidad de que las Pymes logren negociarlas en el mercado de valores (evitando fuertes descuentos por parte de sus grandes clientes). Las ganancias significativas en formalización y mayor tributación vendrán de la mejor gestión de la Dian en otros frentes.

Otro de los temas taquilleros en las últimas campañas políticas de 2017-2018 ha sido la lucha contra la corrupción (aunque el referendo sobre este tema fracasó al no alcanzar el umbral requerido) y sus implicaciones fiscales.

Al respecto, el ex-viceministro Escobar enfatizó cómo reducir la corrupción no implica mayores re- caudos, sino mayor eficiencia en el gasto, con ahorros más bien marginales en este frente. Seguramente la mejor aplicación de los recursos mejora las coberturas educativas y de salud y, en el largo plazo, se tendrían que asignar menores recursos a esos sectores (aunque su cuantificación es tarea compleja).

En síntesis, en dicho Taller sobre pedagogía fiscal aprendimos mucho sobre las complejidades de la tributación y del gasto público. Estos temas exigen tener clara “la aritmética básica” fiscal por el lado tributario, y también por el lado del gasto, donde el periodismo profesional deberá continuar jugando un papel clave a la hora de develar posiciones populistas e impulsar políticas estructurales que apunten a solucionar los problemas de largo plazo.