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Los tres presupuestos que conforman el manejo de dineros públicos en Colombia (funcionamiento y deuda en Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Mhcp, inversión en Departamento Nacional de Planeación-DNP y regalías mezclando Mhcp-DNP) constituyen una peculiaridad a nivel global, todo lo cual genera burocracia y merma la eficacia del gasto público en Colombia. Mencionaba recientemente el Minhacienda que 29 de los 32 países miembros de la Ocde manejan, por el contrario, sus presupuestos de forma unificada bajo la égida del Mhcp. De allí, las bondades del artículo 35 del PND 2018-2022 que busca centralizar su manejo en torno al Mhcp (ver Comentario Económico del Día 18 de febrero de 2019).
Mientras el presupuesto operativo del Mhcp representa 15% del PIB, el de “inversiones” del DNP llega a 4% del PIB y el de regalías a 1,5% del PIB. Aunque este último es el de menor tamaño, también vale la pena repasar el manejo de las regalías para buscarle mejor gestión.
Recordemos que la Ley 1492 de 2018 decretó el presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) por valor de $24,2 billones (equivalente a 1,2% del PIB por año) para la vigencia 2019-2020. A este monto se sumaron $6 billones no ejecutados durante el bienio 2017-2018, para completar así un presupuesto total de $30 billones (1,5% del PIB por año).
Cerca de 80% de dichos recursos provienen de las regalías pagadas por el sector de hidrocarburos. Gracias al incremento de +51% en los precios del petróleo (US$71/barril-Brent en 2018 vs. US$47 en 2016), este presupuesto representa un aumento de 67% contra la vigencia anterior (ver gráfico adjunto). Allí, el presupuesto de inversión se estará incrementando de 0,5% del PIB por año en 2017-2018 a 0,9% del PIB para 2019-2020 (la asignación más alta en los últimos ocho años).
El presupuesto del SGR 2019-2020 estableció asignaciones para: i) los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional (40% del total); ii) los Fondos de Ahorro y Estabilización (30%); iii) el Fondo de Ciencia y Tecnología (10%); iv) los fondos para el ahorro pensional territorial (10%); y v) las entidades receptoras directas (10%). Adicionalmente, la Administración Duque (acertadamente) destinó una mayor proporción de los recursos a las regiones productoras (40% del total vs. 30% en la vigencia anterior), reduciendo así el problema de subinversión que generó la reforma de 2012 al SGR (ver Informe Semanal No. 1303 de febrero de 2016).
Ahora bien, parte de los recursos presupuestados del SGR 2019-2020 estará siendo asignada al sector educación. Estos ascienden a 0,1% del PIB por año, y tendrán destinaciones específicas para la construcción de obras de infraestructura, pero también para “gastos operativos” (maquillados bajo los rubros de programas de becas y “fortalecimiento institucional”). En efecto, los sucesivos paros estudiantiles padecidos en 2018 comprometieron a la Administración Duque con el giro de cuantiosas sumas a la educación superior (ver Comentario Económico del Día 29 de enero de 2019).
Enhorabuena, el presupuesto contempla asignaciones adicionales de 0,1% del PIB por año para implementar los Acuerdos de Paz. A través del Órgano Colegiado de Administración y Decisión asignado para la implementación de los Acuerdos de Paz (Ocad-Paz), se pretende revitalizar las maltrechas vías secundarias-terciarias de las regiones dolientes del conflicto armado. Infortunadamente, estas sumas siguen siendo exiguas para tal propósito.
Pese a este “mini-auge” en regalías, aún no luce claro cómo se solucionarán los añejos problemas de gestión y ejecución de estos recursos. Es bien sabida la problemática operativa de los Ocads, la cual ha contribuido en mantener el porcentaje de ejecución de dichos recursos por debajo de 60%. A pesar de las intenciones de reformarlos en el PND 2018-2022, todo parece indicar que ello no ocurrirá, pues el propio presidente Duque anunció que se retirarían los artículos 27 y 28, los cuales buscaban mejorar la operatividad de dichos Ocads. De ser así, el DNP tendrá que seguir pidiendo el apoyo de la Contraloría General de la República para adoptar “vetos” de facto, ante tanta falta de foco y baja productividad en las propuestas territoriales.
Parece entonces que se está perdiendo la oportunidad de mejorar la calidad de los proyectos de inversión con regalías, ya que en dichos dos artículos del PND la propuesta era que los ministerios y departamentos administrativos se encargarían de viabilizar los recursos para financiar obras afines a sus sectores, mientras que el DNP avalaría la financiación de aquellos proyectos de inversión que, por su naturaleza, no le correspondieran a ningún ministerio o departamento administrativo en particular. Así, la mala fortuna es que este “mini-auge” de las regalías tampoco contará con la gestión adecuada. Ojalá que las mesas de trabajo que se instalarán para discutir estas reformas al SGR logren rescatar instrumentos para solucionar estos graves problemas de falta de eficacia-eficiencia en el manejo de las regalías.
