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Dentro de los desafíos que enfrentará la Administración 2018-2022 se destacan: i) elevar el crecimiento potencial del actual 3% anual al menos hacia el histórico 4,5%; ii) superar las debilidades en los “déficits gemelos” externo-fiscal; y iii) solucionar la incertidumbre sobre el cumplimiento de la Regla Fiscal.
Para 2018, el Gobierno estima un déficit fiscal de 3,1% del PIB, consistente con la Regla Fiscal. Lograr dicha meta requeriría ele- var la presión tributaria neta a 14% del PIB, lo cual implica asegurar un crecimiento del recaudo del 3,6% real (similar al de 2017). Dependerá de la sostenibilidad de los precios del petróleo alrededor de US$65/barril-Brent en 2018, lo cual permitiría compensar la desaparición del Imporriqueza y la reducción en el Imporrenta empresarial.
Hacia el mediano plazo, preocupan los faltantes en recaudo de 2%-3% del PIB por año para honrar la actual Regla Fiscal, tal como lo recalcó la Comisión de Gasto. Será entonces inevitable que la nueva Administración se focalice en la forma de: i) acotar el gasto y ii) elevar la tributación.
Esto último evidencia la necesidad de implementar una nueva Reforma Tributaria, ojalá durante los primeros 100 días del nuevo mandatario. Nótese cómo la simple propuesta de esperar una mayor gestión de la Dian sería insuficiente, pues a duras penas lograría recaudar 0,5% del PIB adicional. En este sentido, sorprende que el FMI en su reciente visita haya concluido que confiaba en que la buena gestión de la Dian aportaría cerca del 1,2%. Pero ¿cómo habrá de ocurrir ello con la Dian más paquidérmica y menos capacitada de la región, según concepto reciente de la propia Ocde?
Será vital para la sostenibilidad fiscal del país que dicha Reforma Tributaria eleve el recaudo a través de: i) eliminar los contratos de estabilidad tributaria; ii) abolir la tributación preferencial a las zonas francas; iii) acabar con los tratamientos “especiales” en materia de IVA; y iv) aprovechar el estrecho espacio adicional que existe en Colombia para gravar a las personas naturales de altos ingresos.
Este conjunto de correctivos focalizados en el Imporrenta corporativo podría llegar a aportar un recaudo adicional por cerca del 1% del PIB durante el período 2018-2022. En esta ocasión nos enfocaremos en analizar la tasa efectiva de tributación de las personas naturales, evaluando los recientes avances de las Leyes 1607 de 2012 y 1819 de 2016. Adicionalmente, abordaremos las medidas que deberá reforzar la nueva Administración.
La implementación de una Tributaria Comprensiva deberá allegar recursos adicionales por 0,4% del PIB en tributación de las personas naturales.
Próximamente abordaremos el componente del IVA, para así aportar un panorama completo. De esta manera, esa Tributaria debería lograr nuevos ingresos por 1,5%-1,8% de forma sostenida y creciente entre 2018-2022.
Tasa de tributación de las personas naturales (2012-2019)
En Imporrenta cabe destacar las mejoras sustantivas en equi- dad que intentó introducir la Ley 1607 de 2012, con la creación del IMAN. Antes de la Ley, se tenían aberrantes casos de elevados ingresos que solo tributaban a irrisorias tasas efectivas de 5% (vs. tasas nominales del 33%).
Para evitar esa perforación, la Ley 1607 obligó a los contribuyentes a realizar sus declaraciones por dos vías: i) la tradicional, incluyendo las exenciones; y ii) a través del IMAN, deduciendo solo las contribuciones a seguridad social y aplicando un cronograma progresivo. Al requerir al individuo efectuar la contribución de mayor valor, la Ley 1607 de 2012 estableció un “piso”, evitando el excesivo uso de exenciones.
Anif aplaudió la mayor progresividad tributaria que establecía la aplicación del IMAN, que provenía de: i) la liberación del pago de retefuente a los ingresos mensuales inferiores a $4 millones; ii) la reducción de los recaudos efectivos provenientes de ingresos entre $4-$12 millones/mes, al bajarlos de 3%-5% a cerca del 0,1%-5%; y iii) el aumento en los recaudos para ingresos superiores a los $12 millones/mes. Adicionalmente, se limitó el uso de gabelas hipotecarias (AFCs) y de ahorro voluntario.
Infortunadamente, dichos avances se vieron menguados por la Sentencia C-492 de 2015 de la Corte Constitucional (implicando una anti-Reforma Tributaria). Allí se estableció que la progresividad no aplicaría para los ingresos salariales en su tradicional “tramo exento del 25%”.
Posteriormente, la Ley 1819 de 2016 acertó al elevar la carga tributaria de las personas naturales, con el doble propósito de sustituir los recursos que marginalmente dejarían de aportar las firmas y de ahondar en la acertada política de progresividad. Esto no solo resultaba urgente por razones de equidad social, sino por razones de posicionamiento global.
De esta manera, la Ley 1819 de 2016 actuó en la misma línea de progresividad tributaria del IMAN, incrementando la tasa impositiva de los hogares más pu- dientes, pasando del 3% al 6% para ingresos de $10 millones/mes o del 20% al 23% para ingresos de $60 millones/mes. Ello permitió un aumento en el recaudo del 0,7% del PIB en 2016 al 1,6% en 2017. Sin embargo, dicho aumento habría sido mayor de no haberse recortado la propuesta inicial durante su trámite en el Congreso. Allí pesó el falso argumento de “defenderse ellos como supuesta clase media”.
Propuesta Anif sobre tributación de personas naturales (a manera de conclusión)
¿Cuánto espacio existe para entrar a gravar más fuerte las rentas de los hogares?
Por ejemplo, para el estrato de clase media-media ($5 millones/mes), la Ley 1819 de 2016 mantuvo el no pago de Imporrenta, pero dicho asalariado debe destinar un 9% de su sueldo a atender sus aportes a seguridad social. Así, en esa franja existe un estrecho campo para entrar a gravar esas rentas con tasas efectivas de Imporrenta entre 1% y 3%, de tal manera que el ingreso disponible de los hogares no se viera disminuido en más de 10%-12%.
En la franja de ingresos medios-altos (de $10 millones a $35), el margen de tributación adicional también resulta estrecho, allí el ingreso bruto se ve disminuido entre 18% y 26% del total con seguridad social.
En el caso del estrato alto (de $70 millones a $100), las tasas efectivas ya bordean el 24%-27%, con lo que se tiene una reducción del 25%-28% respecto del ingreso bruto. Estas ya son cifras equiparables a las de los países desarrollados.
Todo lo anterior muestra el estrecho margen que existe para elevar la carga. Por esa razón, la propuesta solo contempla un elevamiento “semi-paralelo” de la actual curva de gravámenes de los hogares en cerca de 3% en la parte media-media y de 2% en la parte alta. Adicionalmente, Anif ha sugerido gravar las pensiones altas.
Hemos visto cómo la implementación de una Reforma Tributaria a las personas naturales como la aquí esbozada estaría allegando recursos por el 0.4% del PIB hacia 2022.
