Un Balance de la Administración Santos I-II (2010-2018)

Faltando un año para finalizar la Administración Santos I-II (2010-2018), el país enfrenta una seria crisis política-partidista, de gobernabilidad y un frágil panorama macroeconómico para el período 2017-2020. La marcada desaceleración económica y la vulnerabilidad de los llamados “déficits gemelos externo-fiscal” durante 2015-2017 son en buena medida el resultado de un gran choque externo (proveniente del fin del súper ciclo de commodities a nivel global), para lo cual la Administración Santos I no se preparó adecuadamente durante la época del auge minero-energético del período 2010-2014.

Es doloroso para el país e infortunado para la Administración Santos esta situación de cierre de 2017-2018, pues claramente merecía mejor suerte un gobierno que, en general, atinó a la hora de fijar las prioridades a través de identificar: i) el delicado “talón de Aquiles” que representa la carencia de adecuada infraestructura para poder aprovechar los TLCs y ser más competitivos; ii) el atraso en cobertura educativa y, sobre todo, en su calidad; y iii) la necesidad de fraguar la paz con las Farc, a sabiendas de los riesgos de “alborotar el avispero” de la delincuencia organizada y ceder frente a la expansión de la informalidad y del narcotráfico. Como veremos, en todos estos frentes se ha avanzado, pero claramente a un paso más lento del requerido y esta confabulación de demandantes correctivos, que aún no se cristalizan, representa una amenaza a la estabilidad fiscal y social de Colombia en el futuro inmediato.

Recientes sondeos ratifican la baja aceptación que tiene la gestión de Santos II (2014-2018). Por ejemplo, Gallup registra una aceptación de su gestión que no supera el 30% (en promedio durante 2016-2017), mientras que el desprestigio de los partidos políticos bordea el 80%, lo cual ha llevado a la inusual situación de tener al grueso de postulantes a la Presidencia de 2018-2022 por la vía de recolectar firmas ciudadanas (para evitar el estigma partidista).

Colombia luce hastiada de la corrupción, donde actualmente el 80% de los encuestados estima que se tiene un deterioro en este frente (vs. el 50% de 2010). La buena noticia es que rara vez el país había contado como hoy con “tres mosqueteros” de la ética ciudadana y de la lucha contra la corrupción, haciendo su tarea desde la Contraloría, la Fiscalía y la Procuraduría, lo cual nos da alguna esperanza de apropiados correctivos a los ciudadanos que buscamos el bien.

Una evaluación objetiva y sencilla del desempeño macroeconómico de la Administración Santos I-II ya nos había arrojado resultados satisfactorios a través de calcular nuestro “Índice de Sufrimiento Macroeconómico” (ISM), ver Informe Semanal No. 1380 de septiembre de 2017. En efecto, dicho ISM registró los niveles históricos más bajos de los últimos cincuenta años, bordeando tan solo un 8.8% en 2011-2014 (= 10.8% desempleo urbano + 2.9% inflación - 5% crecimiento). Sin embargo, todo apunta en la dirección de una cifra menos satisfactoria en el futuro cercano, pues dicho ISM estaría ascendiendo hacia un 11.3% al cierre de 2018 (= 10.3% desempleo urbano + 3.3% inflación - 2.3% crecimiento).

Pero en esta ocasión queremos abordar este balance con mayor profundidad sectorial. Empezaremos por analizar los temas donde Anif considera que las cosas han salido “bien” durante el período 2010-2018, a saber: i) las negociaciones del proceso de paz con las Farc, a pesar de sus debilidades jurídicas y de los tropiezos en su implementación inicial y la preocupante expansión del narcotráfico; ii) el fortalecimiento de la institucionalidad del sector infraestructura a través de la ANI-FDN, donde se están superando los impasses provenientes del caso Odebrecht y sin hacer mella en dicha institucionalidad; iii) los éxitos en la lucha contra la pobreza absoluta, reduciendo su índice monetario a niveles cercanos al 30% (vs. 45% en 2005), aunque es bien sabido que su éxito provino más del ciclo de auge minero-energético que de la mejor focalización de las políticas del gobierno, lo cual señala la urgencia de aplicar correctivos ahora que se sienten vientos de estancamiento ante el ciclo bajista; y iv) el eventual ingreso de Colombia al Club de buenas prácticas de la OECD en 2018, lo cual exigirá que el país continúe haciendo la tarea en sus veintitrés bloques de seguimiento, donde aún se tienen zonas frágiles en los frentes fiscal, pensional, laboral, de seguridad jurídica y comercio internacional.

También analizaremos las principales áreas donde el desempeño ha sido “regular”: i) lucha contra la informalidad laboral, requiriéndose profundizar los desmontes de sobrecostos laborales (todavía en un 50%, tras la Ley 1607 de 2012); ii) sostenibilidad financiera del sector salud, donde todavía se habla de “crisis” tras los insuficientes correctivos aplicados a los casos de SaludCoop (hoy Medimás) y Caprecom; iii) mejoras en la cobertura educativa, pero con serias deficiencias en su calidad y una grave “toma del sector” por parte del sindicato de Fecode, el cual arrinconó por las vías de hecho a la Administración Santos hasta extraerle compromisos de reajuste salarial general del 12% real, el cual tendrá que enfrentar la nueva Administración 2018-2022 (¿Remember la herencia dejada por Samper en 1995-1997 a Pastrana en 1998-1999?); y iv) resiliencia en el frente de la sostenibilidad fiscal, pero principalmente a través de insostenibles recortes en la inversión pública, mientras se tiene un preocupante estancamiento en la relación Recaudo Tributario/PIB en niveles del 14%. Esto último a pesar de los buenos elementos estructurales que nos deja la Reforma Tributaria de la Ley 1819 de 2016, la cual deberá desmontar las excesivas exenciones en renta de personas naturales e IVA, para así poder honrar la tasa corporativa más competitiva del 33% (vs. el 53% que se tuvo por cuenta de los graves errores de la Ley 1739 de 2014).

Finalmente, Anif considera que ha salido “mal” lo relacionado con: i) persistencia de una elevada desigualdad social, con un Gini aún en vergonzosos niveles de 0.52; ii) inacción en la reforma estructural pensional que requiere Colombia, donde se tuvo el “distractor” inoficioso de los BEPs, mientras que los pagos pensionales para unos pocos escalaban del 2% al 5.3% del PIB en las dos últimas décadas (incluyendo las contribuciones) y el VPN de su pasivo contingente al 114% del PIB; y iii) expansión de la economía subterránea, agravada por la permanencia del 4x1.000 y del narcotráfico. Veamos todo esto con mayor detalle.

I. ¿Qué ha salido bien durante la Administración Santos I-II?

Proceso de paz

Anif ha venido aplaudiendo este proceso y sus réditos en términos de desescalamiento del conflicto. Todo ello evidenciado en reducciones en los indicadores de acciones terroristas, extorsiones, secuestros y homicidios.

Anif ha estimado que dicho posconflicto podría acelerar el potencial de crecimiento económico en cerca del 0.5%-1%/año, pero solo a la vuelta de cinco años, dado el lastre del sector minero-energético que nos deja con un crecimiento potencial de solo un 3% anual durante 2015-2020 (vs. el histórico 4.5% anual de décadas anteriores). Anif también ha mencionado que debemos distinguir más claramente sus impactos, así: i) dividendos militares de la paz, donde no esperamos ningún ahorro en gasto militar dada la escalada del narcotráfico; y ii) mayores exigencias presupuestales por cuenta del posconflicto, llegando a rondar el 3%-5% del PIB/año (incluyendo aquí mayores gastos en vías secundariasterciarias y adecuaciones para la agro-industria), ver http://anif.co/ sites/default/files/investigaciones/ anif-fasecolda-paz1016.pdf.

Pero tal vez el hecho más preocupante tiene que ver con haberse multiplicado por cuatro el área de cultivos ilícitos, pasando de 50.000 hectáreas en 2013 a cerca de 190.000 hectáreas durante el período 2014-2017.

Institucionalidad en la infraestructura

Durante 2010-2014, la Administración Santos I tuvo que rediseñar y afinar el marco jurídico para hacer un “cambio extremo” del desgreñado Inco hacia la moderna y tecnocrática ANI (ahora infortunadamente salpicada por los musas-ñoños). Por eso se tomó tanto tiempo el inicio en firme de las obras 4G (con inversiones cercanas a $40 billones durante el próximo quinquenio).

Sin embargo, el avance de la construcción de dichas obras ha ido más lento de lo requerido y su impacto sobre el PIB-real, que se estimaba en cerca del 0.5% por año durante 2017-2022, seguramente se estará reduciendo a solo el 0.3% anual. A pesar de los avances en la “tramitomanía” de predios, la obtención de las licencias ambientales y las negociaciones con las comunidades (Ley 1682 de 2013, Decreto 2041 de 2014 y PND 2014-2018), se tienen problemas que rezagan la entrega de las principales obras (Cali-Buenaventura; Túnel de la Línea; Ruta del Sol II y III), ver Informe Semanal No. 1385 de octubre de 2017.

Todo lo anterior lo recoge la trayectoria de nuestro Índice de Competitividad Vial y Logística, el cual arroja una calificación de 2.8/5 en 2017 (vs. 2.6 en 2010), ver gráfico 2. Allí se observa cómo se ha avanzado satisfactoriamente en el pilar de institucionalidad, pero queda trabajo por hacer en los frentes de infraestructura física-tecnológica y de servicios logísticos. Ello por cuenta del atraso histórico del país en: i) dotación-calidad de infraestructura de transporte; ii) implementación de tecnologías de última generación; y iii) eficiencia en los trámites-procedimientos de comercio exterior (ver http://www.anif. co/sites/default/files/investigaciones/ anif-cci-icvl0117.pdf).

Lucha contra la pobreza

Durante 2005-2016, Colombia redujo la pobreza absoluta del 45% al 28% de la población. Sin embargo, en buena medida, esos favorables resultados provinieron del ciclo alcista del auge minero-energético y no tanto de aciertos en la mejor focalización de las políticas públicas anti-pobreza.

El ciclo macroeconómico bajista que estamos experimentando durante 2015-2020 está poniendo en riesgo la sostenibilidad de estos progresos sociales. Se supone que el instrumento de focalización social vendría dado por el Sisbén, pero allí prevalecen serios problemas de falta de focalización, donde cerca del 90% de los 37 millones de inscritos son sujetos de beneficios (ver Informe Semanal No. 1378 de agosto de 2017).

Ingreso OECD

El ingreso de Colombia a la OECD va por muy buen camino, tal como ya lo comentamos. La tarea prioritaria de la nueva Administración (2018-2022) debería ser instaurar en Colombia un task-force (grupo de acción) que trace trayectorias y horizontes de acción a 12-24 meses para romper los principales nudos gordianos en materia de lo que Anif ha denominado el “Costo Colombia”. Pues bien, para ser prácticos, en el caso de Colombia la OECD debería hacer las veces de “un McKinsey del Estado colombiano” para lograr enderezar rápidamente esta seria problemática (ver Comentario Económico del Día 7 de noviembre de 2017).

II. ¿Qué ha salido regular?

Reducción de parafiscalesFormalidad laboral

La Administración Santos tomó medidas en este frente por la vía de reducir el multiplicador de costos de contratación del 62% al 50%, principalmente mediante el desmonte de 13.5pp de costos no salariales (= 3% del ICBF + 2% del Sena + 8.5% en salud), vía Ley 1607 de 2012. No obstante, el marco regulatorio conducente a la aplicación de dicha reducción resultó subóptimo, pues: i) no se desmontó el 4% de las Cofamiliares, un ejemplo histórico de “rentas capturadas”; y ii) no se usó el mecanismo de tributación general para reemplazar el fondeo parafiscal del Sena, ICBF y salud, sino que se recurrió a las “rentas de destinación específica”, generando problemas de “caja atrapada” y carencia de disciplina fiscal. Peor aún, se terminó premiando al ICBF-Sena al indexar sus presupuestos a ritmos del 2% real anual y sin exigencias de mayor eficiencia.

Sostenibilidad financiera del sector salud

La Ley Estatutaria no solucionó los problemas financieros del sector salud. De hecho, se validaron las problemáticas estructurales de universalización y homologación de los servicios (“POS ampliado”). Si bien el Minsalud ha venido adoptando medidas encaminadas a mejorar dicha sostenibilidad financiera (control a los precios de los medicamentos, exigencias de capital a EPS, entre otros), a la fecha sus resultados son muy limitados (ver Comentario Económico del Día 31 de octubre de 2017).

Baja calidad educativa

Aunque se han hecho esfuerzos y avances importantes en materia de cobertura educativa en Colombia, continúa existiendo una enorme brecha en materia de calidad. Por ejemplo, a pesar de las mejoras de años recientes, la medición de las pruebas PISA de 2015 aún sitúan a Colombia entre los países de mayor rezago académico. Allí el país ocupó posiciones desfavorables en el área de matemáticas (puesto 61 de 72 países medidos), ciencias (57) y lectura (54). Un agravante de dichos resultados proviene de elevados registros en los porcentajes de estudiantes con pobre desempeño (los llamados under-achievers), los cuales se ubican en preocupantes niveles del 66% en matemáticas, e 46% en ciencias y el 43% en comprensión de lectura.

Frágil sostenibilidad fiscal

Tanto las calificadoras de riesgo como los analistas económicos hemos venido reiterando preocupaciones por los elevados faltantes fiscales del Gobierno Central (GC) durante el período 2016-2018. Estos se estarán ubicando en el rango 3.5%-4% del PIB por año, donde infortunadamente la tardía Reforma Tributaria de la Ley 1819 de 2016 se está quedando corta en su cometido de elevar el recaudo del 14% hacia el 16% del PIB, como se requiere urgentemente.

De allí la importancia que el nuevo gobernante de Colombia aproveche el primer semestre de 2018 para estructurar un plan coherente para preservar el grado de inversión, pues preocupan los elevados niveles de los déficits gemelos (aún en el rango 3.5%-4% del PIB en sus aristas fiscal-externa, corrigiendo de manera insuficiente frente a los picos de 2015-2016), ver gráfico 3. Esto implica pensar en una reforma tributaria que profundice varias de las virtudes de la Ley 1819 de 2016 y actuaciones prontas en el plano pensional, de la salud y de límite a las vigencias futuras, so-pena de arriesgar la pérdida de uno de los dos peldaños en nuestra calificación crediticia a manos de las calificadoras de riesgo (ver Comentario Económico del Día 24 de octubre de 2017).

Adicionalmente, en este frente fiscal cabe mencionar el subóptimo funcionamiento del Sistema de Regalías. Si bien la reforma constitucional del Acto Legislativo 5 de 2011 (reglamentada por la Ley 1530 de 2012) tuvo la bondad de taponar el vulgar despilfarro y robo abierto, esta implicó la atomización de las regalías en proyectos de muy baja calidad y sin ningún impacto nacional en el agregado (todo ello agravado por los consabidos problemas de ejecución de los OCADs). Allí lo óptimo habría sido reasignar la totalidad del incremento de las regalías a proyectos de infraestructura de conectividad intrarregional para abaratar los elevados costos de transporte (replicando en Colombia el esquema de matching-funds entre el GC y los territorios), ver Informe Semanal No. 1303 de febrero de 2016.

III. ¿Qué ha salido mal?

Persistencia de la desigualdad social

Los avances en la lucha contra la pobreza de la última década no han estado acompañados por ganancias significativas en términos de equidad. En efecto, la concentración del ingreso se mantiene en niveles elevados, donde el coeficiente Gini tan solo ha logrado reducirse hacia un 0.52 en 2016 (vs. 0.56 observado en 2005), siendo este uno de los peores registros de Amé- rica Latina. El agravante de todo ello radica en que la política fiscal en Colombia (tanto en lo tributario como por el lado del gasto) mantiene prácticamente inalterada dicha desigualdad, predominando el perverso efecto regresivo de los subsidios (tipo Hood-Robin), como en el caso de Colpensiones (ver Informe Semanal No. 1325 de julio de 2016).

Ausencia de reforma pensional

Todos los gobiernos de los últimos veinticinco años dicen reconocer los problemas de insostenibilidad del sistema público de pensiones, pero no han hecho mayor cosa por acabarlo. En este sentido, tanto las multilaterales como los centros de investigación (Anif y Fedesarrollo) hemos venido repicando sobre la urgencia de realizar una Reforma Estructural Pensional-REP. Ojalá la Comisión de Gasto Público dé claras directrices sobre la urgencia y profundidad que Colombia requiere en materia pensional.

Nuestros cálculos sugieren que bajo el escenario actual de “piloto automático” (sin REP), el VPN pensional de Colombia llega al 114% del PIB de 2017 (descontados los flujos del horizonte 2017-2050). Dicho cálculo se explica por los elevados subsidios del RPM, aun bajo un horizonte fiscalmente conservador de cobertura pensional estable en sus bajos niveles actuales del 30%, cifra muy inferior al 64% de cobertura que se observa en promedio en América Latina (ver http://anif.co/ sites/default/files/investigaciones/ anif-refpensional0917.pdf).

Aunque los beneficios del ajuste fiscal de una REP lucen distantes (por la generosa transición que legalmente debe adoptarse en una reforma), estos se justifican principalmente por: i) mayor equidad; y ii) alivio de un 1% del PIB por año en el flujo de caja presupuestal, que de haberse adoptado décadas atrás, hoy permitiría estar liberando recursos significativos y cruciales para la infraestructura y el posconflicto.

Expansión de la economía subterránea

La permanencia del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o 4x1.000) durante los últimos diecinueve años (1998-2017) ha inducido un mayor uso del efectivo y este, a su vez, ha drenado la formalización en materia de pago de impuestos y de parafiscales laborales. A finales de 2016, el país recibió la mala noticia de haberse adoptado de forma aún más permanente dicho GMF a través de la Ley 1819 de 2016, la cual vino a revertir la idea que había tenido la propia Administración Santos de marchitarlo a partir de 2019 (según la Ley 1739 de 2014), precisamente porque se entendía entonces el daño que esto hacía al drenar las fuentes de formalización transaccional. Dicha proliferación del efectivo es el caldo de cultivo de la economía subterránea, la cual asciende al 35% del PIB en Colombia, agravada por los mencionados aumentos en los cultivos ilícitos (ver Carta Financiera No. 179 de septiembre de 2017).