"En el Carf, nos gustaba más el Plan Financiero que se presentó en diciembre de 2022"

El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) se encarga de analizar qué tan sostenibles están siendo las proyecciones de ingresos y gastos del Gobierno. Hubo una Regla Fiscal que duró 10 años, luego, se empezó a incluir un doble objetivo, en donde hay una meta para el déficit fiscal de la Nación, que es la diferencia entre los ingresos y los gastos. Andrés Velasco, director técnico del Carf, estuvo en Inside LR y compartió las perspectivas generales para la coyuntura actual, así como el análisis del Comité del Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp).

¿Cómo vieron el Mfmp?

En el resultado nos llama la atención y nos preocupa un poco que se interrumpe la senda decreciente que se tenía planeada desde la salida de la pandemia. En 2022 tuvimos un déficit de 5,3% del PIB y este año vamos para 4,3% y hay una interrupción de la reducción de ese déficit en 2024 y se sube a 4,5%.

Con respecto a los ingresos, consideramos que se puede poner en riesgo el cumplimiento de la Regla Fiscal en 2024, 2025 y 2026, y el Gobierno ha involucrado unos ingresos. Por primera vez se habla de arbitramento de litigios o de conciliación de litigios para hacerse unos recursos en el corto plazo que hubiese tomado muchos años en recuperar, y ese es un tema que nos parece importante.

Otro tema en ingresos que se considera riesgoso es que se compromete a una meta de gestión permanente de la Dian de 1,3% del PIB. Pero, ¿si vamos a poder recuperar en eficiencia 0,8% del PIB en 2024? ¿y 1,3 en 2025 y 2026? Es un riesgo.

¿Qué riesgos hay de que no se cumplan las metas?

Hay algo que mencioné que se llama arbitramento de litigios. El Marco Fiscal programa que en 2024 se van a recibir cerca de $15 billones en conciliaciones de fallos judiciales. En 2025 $10 billones y 2026 $5 billones y después ese rubro desaparece.

¿De donde son esos recursos? Hemos hecho seguimiento y existe un acerbo de litigios de demandas de la Nación contra particulares sobre temas tributarios por evasión, y lo que programa el Marco es hacer todo lo necesario para recuperar ese acerbo de $30 billones en tres años.

Aquí observamos la posibilidad de que esto se concrete, de que esos $30 billones se consoliden como ingresos de la Nación, porque ese monto se desacumularía en los tres años y no hay mucho margen de que las cosas salgan mal, el riesgo está en la liquidez, ¿vamos a tener esos recursos?

Y lo segundo es, incluso si los tenemos, esa es la desacumulación de un activo. Uno de los cambios importantes entre la Regla nueva y vieja era el tratamiento de esta clase de ingresos, que son considerados transacciones de una sola vez.

El espíritu de la Regla Fiscal es que se debe programar gasto permanente con ingresos permanentes. Lo que vamos a tener por tres años es la desacumulación de una activo de litigios, por lo que después de 2026 no tendremos el mismo monto para seguir con estos gastos.

Los recursos de arbitramento de litigios no son estructurales y no sirven para cumplir la Regla Fiscal financiando el gasto corriente. Hay que ser justos con que la regla se endureció para no considerar estos ingresos transitorios dentro de las capacidades de la Nación. Este es el primer Gobierno al que le toca ajustarse a esas nuevas reglas del juego.

Nos gustaba más el Plan Financiero del diciembre del año pasado, nos gustaba más el plan del Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2022, incluso con la nueva reforma tributaria, que implica nuevos recursos para la Nación. Estamos en una programación que no nos acerca a ese estado de confianza para tener una mejor calificación de riesgo.

¿Cuáles son las señales positivas que se pueden mandar en el PGN 2024?

Para el Carf hay una muy importante, que el gasto corriente que se programe se financie completamente con ingresos estructurales, ingresos permanentes. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo hay cerca de un punto del PIB financiado con arbitramiento de litigios y el Carf considera que esos recursos son transitorios y, por lo tanto, no servirían para financiar gasto permanente. A nosotros nos gustaría ver un ajuste de esta naturaleza para, o bien contabilizar gastos no estructurales, o sea financiar con ingresos no estructurales gastos no estructurales; o ajustar el gasto público para que el gasto público corriente se financie con ingresos estructurales

¿Cuál es el efecto de la caída del precio del dólar sobre las condiciones fiscales del país?

Ahí nos toca hablar de plazos. El Marco Fiscal tiene un supuesto de tasa de cambio promedio de $4.640 para 2023. Hoy en día tenemos una tasa de cambio en $4.200, más o menos, si queda en $4.200 el resto del año, vamos a tener una tasa de cambio promedio para 2023 más o menos en $4.320, que son $270 menos que el promedio que supone el Mfmp.

Entonces en nuestros cálculos hemos entendido que una menor tasa de cambio promedio implicaría menores ingresos por IVA externo y aranceles, porque se liquida en dólares y se paga en pesos, entonces una menor tasa de cambio implica menores recursos de ingresos para la Nación en 2023. Y, un poco menos de autorretenciones de renta de las empresas que liquidan en dólares, las más importantes en términos del fisco son las petroleras.

En el corto plazo, el hecho de tener una tasa de cambio más bajita implica tener menos ingresos para la Nación. También implica menores pagos, porque vamos a tener menores intereses, pero a nosotros nos da que el neto es negativo para la Nación. Eso quiere decir que una tasa de cambio nominal más bajita el resto del año podría implicar la necesidad de un esfuerzo 0,1% o 0,2% del PIB por el lado del gasto para poder cumplir con la Regla Fiscal en 2023.

Sin embargo, esa tasa de cambio bajita también hace que la deuda externa denominada dólares y convertida en pesos sea más barata. Podríamos tener una corrección de deuda de uno a dos puntos del PIB, y eso implicaría menores intereses en los siguientes años.

Entonces la respuesta depende del plazo. En el corto plazo, la tasa de cambio nominal nos puede estresar un poco el panorama fiscal, pero a partir del año 2024 sí nos conviene tener una tasa de cambio nominal más estable. Además, el Fepc también se liquida en dólares.

¿Cuál es el impacto fiscal de la reforma a la salud?

Hay cosas de la reforma a la salud que se pueden medir y hay otras que son inconmensurables. Las que se pueden medir, nosotros hemos revisado las cifras de la Nación y nos da que en pesos reales de 2023 la reforma implicaría una erogación de $6,7 billones de aquí hacia adelante, cada año, eso es más o menos 0,4% del PIB.

Pero existen unos riesgos asociados al cambio de esquema, que son muy difíciles de medir. Por ejemplo, cuánto va a costar la dotación, alquiler, construcción de los Centros de Atención Primaria. Segundo, el tema de los riesgos asociados a la prestación del sistema de Salud, que queda en cabeza del Gobierno. Tercero, puede haber demandas de privados, según el artículo 365 de la Constitución, porque ellos ejercían una actividad legítima y ahora las reglas del juego cambian.

Pero tal vez la más importante de todas es el cambio del esquema de atención de subsidios a la demanda a subsidios a la oferta, este último alinea los incentivos hacia un mayor gasto, porque tanto el prestador de servicio como el usuario van a querer gastar más; y es muy importante que exista una muralla fiscal, un presupuesto, una restricción presupuestal y un centinela.

El esquema de oferta que se está planteando no tiene claro cuál es el muro, la restricción presupuestal, y cuál es el centinela que va a vigilar que esos recursos que van del sector público a la salud no se desborden.

Entonces esos riesgos, que son muy difíciles de medir, podrían implicar mayores gastos. La preocupación desde el punto de vista del Marco Fiscal de Mediano Plazo es que no es claro cómo están estos recursos considerados dentro del gasto que está programado ahí.

¿Y cuál es el costo de la reforma pensional?

La reforma pensional ha sufrido diferentes cambios. Hay dos erogaciones fiscales que resaltan. Una es el pilar solidario, que es puramente presupuestal, que es una transferencia social del Gobierno hacia los adultos mayores, que tendrían unas erogaciones fiscales importantes. Y, por el otro lado, hay una característica del pilar semicontributivo, que le garantiza una rentabilidad mínima a las personas que no alcanzan las semanas para pensionarse, pero que no están en situación en pobreza ni vulnerabilidad, de 3% sobre sus aportes a Colpensiones. Esos dos ítems implicarían, según nuestros cálculos, una erogación entre 0,2% y 0,3% puntos porcentuales.

Entonces, en total, las reformas tendrían una erogación anual, permanente, de 0,6% a 0,7% del PIB, y la preocupación que exponemos es que no se han puesto de forma explícita esos recursos en los límites de gasto, que están al límite de cumplimiento de la Regla Fiscal.

¿Hay preocupación por el Fondo de Ahorro que se propone en la reforma pensional?

Para nosotros, en nuestras competencias, lo que hemos dicho es que hay que garantizar que la inversión en el fondo de ahorro se de en unas condiciones de mercado, en las que el administrador es un gestor profesional de un portafolio y ese gestor se rodee con unas características, para que él pueda maximizar la rentabilidad de ese fondo.

Es difícil de lograr dentro del sector público. Los administradores de capital en el sector público tienen unas restricciones adicionales que en el privado. Por ejemplo, en el sector público uno puede llegar a ser investigado porque hace una venta para evitar mayores pérdidas, porque si vende a pérdida alguien puede llegar a preguntar porque son recursos públicos. Entonces para nosotros es importante que la administración del Fondo de Ahorro quede en manos de los mejores profesionales y que tenga una vocación de rentabilidad par garantizar que los ahorros de los colombianos, de los cotizantes en el sistema de pensiones, rinde lo suficiente tal que la Nación no va a enfrentar presiones futuras para pagar esas pensiones.

¿Cómo ven los esfuerzos del Gobierno para cerrar el déficit del Fepc? ¿En cuánto cerrará ese déficit este año?

Ese fue el primer tema que el Carf puso sobre la mesa como un riesgo fiscal importante a inicios de 2022. En ese momento, el déficit acumulado en 2021 era de $11 billones y en febrero hablábamos de que había $12 billones más en el primer trimestre. Estábamos muy preocupados con esas cifras.

El año pasado, finalmente, terminamos acumulando un déficit de $36 billones, eso es el doble de todas las transferencias sociales que hace la Nación. Es un problema difícil de solucionar porque los combustibles están en las venas de toda la actividad económica, nos duele a todos. El Gobierno propuso empezar a subir paulatinamente los precios de la gasolina desde el último trimestre del año pasado y ha cumplido. También se ha comprometido a pagar las deudas que se generan con máximo un año. Haber solucionado ese problema, el Carf lo elogia y lo considera encomiable.

¿Cuánto costaría este año? Si las cosas siguen como están, y pareciera que van a seguir subiendo el precio de la gasolina, nosotros estimamos que ese déficit va a estar cerca de $18,5 billones en 2023, que el Gobierno está programando pagar en 2024.

¿Qué tanto pesa el Acpm en el déficit del fondo?

Como las demandas son más o menos similares, entre cinco y seis millones de galones al año, y el precio de la gasolina ha venido alcanzando el precio internacional, el déficit de este año se está causando sobre todo del lado del Acpm. El precio internacional del Acpm ha ayudado porque se ha aproximado al precio regulado, pero de los $18,5 billones, dos tercios, más o menos $13 billones, van a ser causados en el Acpm.

¿Cuál es el déficit que deja el diésel todos los días?

Cerca de $35.000 millones al día es lo que me da.

¿Hasta qué precio tiene que llegar el diésel entonces para cerrar la brecha con el precio internacional?

El diésel hoy en día cuesta cerca de $9.500 el galón. Es muy posible que tengamos que subirlo $5.000 más para llegar a la paridad. Eso cambia todos los días, porque el precio internacional está en dólares y depende mucho de la tasa de cambio, si baja más, si generamos suficiente confianza, por ejemplo, en el presupuesto General de la Nación en 2024, nos traen dólares y el precio baja más, y sería posible que necesitemos subir menos el diésel. O si el precio internacional cae más, es posible que tengamos que subir menos el diésel.

Hay otro tema y es que la propuesta del Marco Fiscal es muy interesante porque lo que dice el Gobierno es mire, vamos a subir el precio de la gasolina y vamos a llegar a un punto en el que la gasolina puede, dentro del Fepc, financiar un poco el déficit del Acpm, entonces es posible que no tengamos que llegar a paridad en el diésel, porque desde la gasolina se va a estar generando un margen de subsidio cruzado hacia el diésel, en ese momento el precio regulado de la gasolina tendría que estar por encima del precio internacional.

Uno de los objetivos del Gobierno es la transición energética, pero el sector de hidrocarburos es uno de los que más aporta a la Nación. ¿Cómo hacer esa transición pensando en los ingresos de la Nación y las regalías que aporta el sector?

El escenario inicial del Marco Fiscal de Mediano Plazo no considera efectos sobre la producción de la transición energética que el Gobierno está proponiendo. En ese documento lo que se pronostica son ingresos petroleros de 1% del PIB en el mediano plazo, que hoy en día son $15 billones. La recomendación que hace el Carf es que si va a haber una política de transición energética, tiene que pensarse desde el punto de vista de la transición fiscal. Si la transición energética va a implicar menor inversión en hidrocarburos, y va a haber menor exploración y producción en el mediano plazo, usted tiene que considerar cómo va a reemplazar esos ingresos petroleros y no es fácil, $15 billones es una reforma tributaria muy grande.

El llamado que hace el Carf es a que la transición energética vaya de la mano del plan de la transición fiscal.