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El recaudo en proporción del PIB es uno de los más bajos de América Latina.
Los impuestos han sido desde siempre uno de los temas más álgidos tanto para el Gobierno, que necesita recursos para cubrir el gasto público; como para el sector privado, que se queja del alto peso que tiene la carga tributaria en la operación. la cual aseguran puede oscilar desde 40% hasta 70%. A pesar de las constantes solicitudes por parte de los representantes y actores de los sectores económicos, los tributos han sido el recurso más empleado por los gobiernos para solventar las cuentas en época de déficit.
Desde la Constitución de 1991, la cuenta del número de reformas que se ha hecho a la estructura impositiva del país es larga. Aunque son varias las leyes que han modificado impuestos o sus sobretasas, se cuentan al menos 14 grandes cambios en estos 26 años, lo que deja una nueva reforma tributaria en promedio cada 22 meses.
Seis de esas reformas se han hecho en los últimos 10 años, aunque el resultado es pobre, pues la tributación como medida del Producto Interno Bruto (PIB) apenas ha crecido 3,7 puntos porcentuales entre 2000 y 2017, como veremos a continuación.
El principal resultado de estas modificaciones ha sido un crecimiento exponencial del monto que ha recaudado la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), el cual ha crecido de la siguiente manera: en 1991, el recaudo de los impuestos nacionales fue de $2,7 billones; en 2000, comenzando el nuevo siglo, el monto creció hasta $19,2 billones; en 2007 fue de $60,2 billones; en 2010 el recaudo tributario ya alcanzaba $70,1 billones; y en 2017, último año completo del que se tienen cuentas, la tributación en el país sumó $136,5 billones.
El incremento bruto del recaudo arroja que, desde la nueva Constitución, hubo una variación de 6.700%. Al revisar solo los últimos 10 años (2007-2017), el alza del monto recaudado por la administración fue de 126,5%.
Aunque varios analistas, como Sergio Olarte, director de estudios económicos de BTG Pactual, destacaron el evidente crecimiento en los montos brutos, precisaron que para medir realmente el efecto de la recaudación, debe revisarse este dato como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), ya que permite incorporar comportamientos del comercio exterior, la formación bruta de capital, el gasto público, la inflación, entre otra serie de factores.
Al poner el recaudo como proporción del tamaño de la economía del país, la tributación no ha incrementado de la forma como se refleja, solo con el monto del recaudo. Tomando como referencia el año 2000, la participación de los impuestos sobre la economía nacional fue de apenas 11,2%, pues en ese año, el Producto Interno Bruto a precios corrientes de ese mismo año fue de $196,3 billones.
Al revisar el comportamiento del recaudo en los últimos 10 años, el incremento no es significativo. En 2007, el PIB Nacional fue de $387,9 billones (a precios corrientes), lo que se traduce en un recaudo de 13,9%, mientras que en 2017 (último dato completo), el monto recaudado por la Dian representó 14,9% en proporción del Producto Interno Bruto de $912,5 billones, según las cifras reportadas por la administración.
Sobre las modificaciones en la estructura tributaria, especialmente en la última década, José Manuel Restrepo, rector de la Universidad del Rosario, dijo que ese elevado número de cambios en las reglas tributarias del país tiene origen en una incapacidad de los presidentes para asumir la responsabilidad que eso conlleva, evadiendo la necesidad de una reforma tributaria.
“Los gobiernos no asumen un costo político con una reforma de fondo y a largo plazo, sino que buscan resolver la crisis fiscal de ese momento y por eso, los próximos mandatarios deben buscar resolver sus urgencias”, indicó.
De hecho, varios informes internacionales evidencian que la tributación sigue siendo baja en contraste con otros países de la región. El reporte “Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe” elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (Ciat), ubican a Colombia en un puto medio en el continente, por debajo del promedio de la tributación como porcentaje del PIB de los países de la Ocde, que es de 34,3%.
De acuerdo con las cifras del organismo, correspondientes al recaudo de 2016, el recaudo del país solo está por encima de siete países (El Salvador, República Dominicana, Venezuela, Perú, Panamá, México, Paraguay y Guatemala), mientras que países como Cuba logran una tributación de 41% de su economía, Brasil llega a 32% de tributación como porcentaje del PIB, Argentina logra 31%, Chile llega hasta 20%, entre los más significativos.
A esto hay que sumarle, según Restrepo, que esta baja capacidad de tributación y de dirección de los recursos deja efectos negativos, como la pérdida de competitividad en el país, hecho que se evidencia en la caída de posiciones de los rankings, como el Doing Business, en el que el país ocupó el puesto 58 en la última edición.
Lo que se ha incorporado
En lo corrido de estos 27 años de reformas se han adicionado algunos impuestos, como es el caso del Impuesto al Patrimonio (se creó en 2002 y se dejó de recaudar en 2015), el gravamen a los Movimientos Financieros (1999), el Cree, el Impuesto a la Gasolina y el Impuesto al Consumo (2013) y a la Riqueza (2015), pero la estructura no ha variado y sigue dependiendo de la Renta y el IVA, como destacó el profesor y miembro de la Comisión de Gasto Público, Jorge Iván González.
“Lo que uno ve es que la última reforma tributaria lo que menos tiene es equidad y no corresponde con lo que el Gobierno Nacional había dicho sobre mejorar este elemento”, dijo González y señaló que, en el caso de la renta, que se cree progresiva, “solo lo es en clase media y después se aplana, pues una persona que gane $30 millones o más va a pagar la misma tarifa”.
El IVA puso 27,4% de los impuestos recogidos en 2017 (recaudo bruto según la Dian), es decir, $37,5 billones, lo que visto como proporción del PIB equivale a 4,1% de la economía nacional. En el caso del impuesto de renta y complementarios, el recaudo fue de $56,6 billones, lo que se traduce en un peso en el PIB de 6,2%. La mayor parte viene de los tributos generados en la actividad interna, con $114,8 billones, de acuerdo con la Dian.
Otro de los fenómenos que afecta el recaudo es la evasión. Algunas estimaciones sugieren que llega a $40 billones anuales, y sobre el cual se enfoca la última reforma, que mejoró las herramientas para declarar.
Exenciones tributarias no tienen un efecto positivo
De la mano con los incrementos en recaudo, también creció el número de exenciones. Uno de ellos es el sector de hidrocarburos. Según cuentas de Justicia Tributaria, “entre 2012 y 2015, al erario colombiano le costó $15,77 billones mantener diferentes tipos de beneficios para el sector de minas e hidrocarburos”, hecho que no se materializó en mayor crecimiento ni mayores inversiones para otros sectores. Mario Valencia, vocero de este centro de estudios, cree que se deben reorientar las políticas del sector para “aportar recursos públicos con el fin de corregir el déficit fiscal”.
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