La regla fiscal de Colombia: ¿reglas desenfocadas vs. discreción?

Infortunadamente, la adopción de la Regla Fiscal en Colombia (implementada a partir de 2014) no cumple dichos requisitos y, además, esta viene mostrando desviaciones del 100% respecto del objetivo (déficits cercanos al 4% del PIB en 2016 y 2017, en vez del 2% estructural postulado en la Ley 1473 de 2011). Con razón esto ha llevado a varios analistas a concluir que Colombia juega al “tiro al blanco, pero moviendo el blanco-fiscal-objetivo” (ver Deutsche Bank 2017, http://pull.db-gmresearch.com/cgi-bin/pull/DocPull/6280-A7E7/79508726/DB_Update_2017- 04-13_0900b8c08cc9c70a.pdf).

En efecto, los parámetros de dicha Regla no miran ni el déficit fiscal-primario, ni la relación deuda pública/PIB (sino brechas en precio del petróleo y del Producto). En general, reglas sencillas con base en estos criterios del déficit primario y el stock de deuda permitirían un seguimiento más serio y relevante que el actual. Dicho de otra manera, no se trata de tener un Comité técnico-independiente elucubrando sobre si el precio de largo plazo del petróleo Brent va nuevamente hacia los US$80/barril o se quedará más cerca de US$60/barril; o si el potencial de crecimiento del PIB-real estará en el 4,5% anual (como en el quinquenio anterior) o en el 3% anual (que Anif y el Banco de la República visualizan para 2015-2020).

Al estar distraídos de las tareas fundamentales y de los principios sobre por qué las “reglas serían mejor que la discreción”, la realidad es que hoy en Colombia “las manos de las autoridades fiscales no están realmente atadas” y, por ello, esa Regla no nos provee mayor información sobre la “dinámica intertemporal” del servicio de dicha deuda y de su sostenibilidad, mientras que la presión tributaria se mantendrá relativamente estancada en el 14,5% del PIB, aun con la aprobación de la Ley 1819 de 2016.

Además, el mercado no ha entendido muy bien la reciente revisión de la meta del déficit del Gobierno Central (GC) para 2017, la cual ha pasado del 3,3% a 3,6% del PIB. Esto a pesar de haberse aprobado la Ley 1819 de 2016 que aportaría más recursos tributarios y, por lo tanto, menor necesidad de incrementar la deuda pública. Allí el Comité de la Regla Fiscal (RF) ha argumentado que el mayor ajuste en las cuentas externas de 2016 vs. 2015 justificaría retomar los criterios “dictados” por los parámetros en brechas en precios de petróleo y en PIB-potencial de la RF. Esto tras haber usado “discreción” en 2016 para apretar una Regla en exceso laxa (pues permitía acomodar un déficit del GC hasta del 4,2% del PIB).

A falta de programa de ajuste y en aras de apoyar el posconflicto, tanto el FMI como la OECD han mostrado condescendencia con dicha mayor laxitud fiscal. Sin embargo, los tenedores habituales de bonos-TES han empezado a mostrarse inquietos, pero tal situación ha sido sobrecompensada por los “paracaidistas” provenientes de Turquía, Rusia, Brasil y, más recientemente, de Suráfrica. De allí el insostenible rally de los TES, que en la parte larga de su curva benchmark muestra empinamientos de solo 70pb (vs. los esperados 200pb) y a tasas del 6% anual, con premiums reales de solo 150pb (vs. un histórico de 400pb).

Credibilidad de la Regla Fiscal

La recurrente ampliación de la meta de déficit fiscal del GC, tanto en 2016 como en 2017, está drenando la credibilidad de la disciplina fiscal en Colombia, donde cada vez se escuchan más voces políticas a favor de “ampliar el gasto del posconflicto” y evitar drásticos ajustes en el “gasto social”, incluyendo las regresivas pensiones públicas o los injustificados subsidios en la salud.

Esta situación prende alarmas en al menos tres frentes: i) detrimento en la credibilidad de las metas asociadas a la RF como “anclas-fiscales”, dadas las reiteradas revisiones en las metas del déficit del GC, donde el Comité independiente está siendo, en nuestra opinión, algo permisivo; ii) movimientos contradictorios entre un supuesto esfuerzo tributario para contener o reducir el déficit fiscal (tras la Reforma Tributaria de la Ley 1819 de 2016) y la validación de más gasto por cerca del 1% del PIB a través de la reciente Adición Presupuestal (Proyecto de Ley 223-Senado); y iii) baja calidad en dicho aumento del gasto, pues según dicha Adición, este se focaliza en un 50% en el rubro de funcionamiento (cuando la idea era recuperar la inversión productiva hacia sus niveles históricos del 1,8% del PIB, hoy en un 1,2% del PIB).

¿Qué ha venido ocurriendo con la Regla Fiscal y cuáles son sus perspectivas? (a manera de conclusión)

De tiempo atrás, Anif ha venido alertando sobre la poca capacidad de la RF para proveer un verdadero anclaje fiscal, sirviendo tan solo como mecanismo débil de “pilotaje” contracíclico con base en las llamadas brechas (Producto y precios del petróleo). Aun en el corto plazo, dicha RF ha sido laxa en materia de desviaciones respecto del déficit estructural, habiendo admitido altas brechas cercanas al 1,8% del PIB en 2016 (= 1,3% precios petróleo + 0,5% brecha Producto). Ello llevó a que el GC cerrara dicho año con déficits del -4% del PIB (vs. una meta estructural del –2,2% del PIB), lo cual ha implicado, en todo caso, revisiones al alza frente al –3,6% que se manejaba a inicios de ese año.

Dado que la RF se tornaba aún más laxa en 2017, llevando el déficit del GC hacia valores del –4,2% del PIB, el Comité Consultivo de la RF y el MHCP acordaron, en su reunión de 2016, no usar dicho “espacio fiscal teórico” por estimarlo “incompatible” con mantener los fundamentales económicos requeridos con la actual calificación de dos niveles por encima del “grado de inversión”. Por ello, se decidió adoptar la disciplina fiscal discrecional (no de parámetros de RF), lo cual llevó a reducciones en dicho déficit del GC hacia la meta del 3,3% del PIB en 2017.

Ahora, en su reunión de marzo de 2017, el Comité decidió “montarse” nuevamente sobre los parámetros de la RF, pues estos le permitirían ajustes fiscales más moderados hacia el 3.6% del PIB, bajo el pretexto de que la convergencia de la cuenta corriente (el cual no es un parámetro de la RF) ameritaba un ajuste fiscal más gradual, ver Acta-Comité RF (2017).

Al margen de dicha discrecionalidad en la aplicación de la RF, ha causado particular desazón en el mercado el timing de dicha revisión, pues ello implica haberse gastado la totalidad del recaudo adicional de la Reforma Tributaria (peluqueada en el Congreso del 2% del PIB hacia niveles de solo un 0,6% del PIB de recaudo adicional por año). Infortunadamente, esta mayor validación de gasto (50% destinado al funcionamiento) vendrá a agravar la elevada inflexibilidad presupuestal (la cual ronda niveles preocupantes del 85%) y con el lastre adicional de indexaciones a ritmos del 4% real por año.

Como resultado de todo lo anterior, el problema más grave de la falta de “anclaje fiscal” es que la posición del “déficit primario” (déficit antes del pago de intereses) continúa en el plano negativo del -1% del PIB en 2016 y se pronostica que estará en un –0,6% del PIB en 2017. Así, la relación deuda pública del GC/PIB ha continuado elevándose del 35% al 45% del PIB durante el último quinquenio y hasta el propio FMI reporta en su informe del Artículo IV un nivel de endeudamiento del 50% del PIB a nivel del gobierno general. Esto ratifica la preocupación de la calificadora S&P, y más recientemente de Moody’s en conjunción con la amplia brecha externa, al registrar que este nivel desborda en 10 puntos del PIB el de países referentes que tienen dos escalones por encima del grado de inversión.

Más aún, los cálculos de Anif indican que la relación deuda pública consolidada/PIB estaría deteriorándose desde sus niveles actuales del 57% del PIB hacia el 62% del PIB durante el próximo quinquenio, dada la incapacidad de la Ley 1819 de 2016 para cerrar los faltantes fiscales del 2%-3% del PIB (donde el país está a la espera de que la Comisión de Gasto provea fórmulas para desmontar esa elevada inflexibilidad presupuestal).

En suma, las reglas institucionales de Colombia sobre “anclaje fiscal” dejan mucho que desear, pues están desenfocadas y se viene operando con persistentes revisiones en sus metas. El nuevo gobierno del período 2018-2022 deberá repensar este frágil tinglado institucional, el cual ha logrado confundir hasta la fecha a las multilaterales, pero no a los tenedores de bonos que saben bien la fragilidad de tal arreglo. Ya será la dinámica de la deuda pública/PIB de Colombia, llegando a desbordar el “mágico” 60% del PIB (la fallida Regla de Maastricht) en los próximos años, la que nos dictará la magnitud del ajuste fiscal requerido en términos del superávit primario (+2% del PIB en vez del actual +1% del PIB), para ojalá lograr mantener nuestro actual grado de inversión.